La trasparenza contabile dei concessionari: l’obiettivo “futuro” della Legge di Stabilità

17 Gennaio 2011

Non è corretto sostenere la mancanza di trasparenza sulla contabilità dei concessionari attuali, solo perché la legge di Stabilità individua nuovi parametri a cui la gestione economico-finanziaria dei Concessionari di rete fisica dovrà essere sottoposta.
Il dato politico è tuttavia evidente, ovvero, attraverso la Legge di stabilità si vuole togliere il gioco pubblico dalla “bacheca” delle schermaglie parlamentari, nel cui ambito, spesso, qualche disinformata e/o astiosa presa di posizione ha preteso di dipingere il sistema concessorio come entità carente di trasparenza se non addirittura fonte di danno erariale.
Gli oneri descritti nella Legge di stabilità sono talmente numerosi e capillari che l’unico commento possibile è la loro puntuale elencazione tramite allegazione del testo normativo, alla luce del quale, tuttavia, emergono tre principi positivi delineati dal Legislatore:

Obbligo di rendicontazione trimestrale ad A.A.M.S. sullo stato patrimoniale e finanziario dei concessionari, unito al divieto di “indebitamento esorbitante il limite stabilito da A.A.M.S. in apposito decreto”
Obbligo di adozione di parametri verificabili di eticità industriale (gioco responsabile).
Sindacato amministrativo sulle determinazioni dei concessionari in tema di destinazione utili e attenuazione delle garanzie patrimoniali.

Se tutto ciò sarà idoneo a consegnare anche agli scettici del gioco lecito una realtà di trasparenza inconfutabile, lo sapremo quando la teoria si trasformerà in pratica, ovvero tra quei 180 giorni che la Legge assegna all’Amministrazione per “mettere in riga” il sistema rispetto ad alcuni principi (quelli del comma 79) considerati immediatamente cogenti anche per gli attuali concessionari.

Un dato, tuttavia, si impone: se è positivo statuire che il Concessionario di gioco pubblico sia un soggetto “virtuosamente strutturato” e contabilmente monitorato “in tempo reale” da AAMS, può sembrare eccessivo (oppure opinabile) che sia l’Amministrazione (e non la legge) ad assumere il ruolo di decisore di un parametro così “civilistico” quale il massimo indebitamento sostenibile, che, prima facie, si addice più al codice delle società che non al regolamento interno del sistema gioco lecito.

Non per citare antichi studi di diritto commerciale, ma il concetto di indebitamento della società è per eccellenza uno degli aspetti più controversi per gli studiosi del bilancio, tanto è vero che non ne esiste una univoca nozione valevole per tutti i contesti. Va da sé, infatti, che oltre alla “macro” distinzione tra conto finanziario e conto patrimoniale, in ordine alla quale l’indebitamento dell’uno può trasformarsi in attivo dell’altro, la condizione economico-patrimoniale di una società complessa come un concessionario di rete è risultato evincibile solo con due diligence, e non sarà mai evincibile solo dai rapporti trimestrali che l’Amministrazione inizierà a ricevere. Neppure le certificazioni di bilancio potranno assumere significato decisivo sul punto, in quanto nessun verificatore potrà mai spingersi oltre alla intrinseca verità dei dati, ovvero spingersi sino ad una “diagnosi” dei medesimi.

L’auspicio, quindi, è che un principio molto positivo statuito dalla Legge, ovvero consegnare il gioco lecito a soggetti “perennemente” solidi, non sia frustrato dal semplicismo lessicale attraverso il quale la norma lo ha delineato. E’ auspicabile, pertanto, che il c.d. “indebitamento” del Concessionario sia pensato come a un dato oggettivo, agevolmente verificabile, riferito esclusivamente al confronto tra una serie molto limitata di parametri di immediata “traduzione” per l’Amministrazione, alla luce delle sue competenze.

A.A.M.S., infatti, è Ente ben diverso da Banca d’Italia, Consob, Isvap, ecc. e non si può trasformare l’organo di controllo del gioco lecito come un doppione delle Istituzioni già presenti e competenti alla verifica di legittimità dell’operato delle società di capitali.

COMMA 77

77. Per assicurare un corretto equilibrio degli interessi pubblici e privati nell’ambito dell’organizzazione e della gestione dei giochi pubblici, tenuto conto del monopolio statale in materia di giochi di cui all’articolo 1 del decreto legislativo 14 aprile 1948, n. 496, ratificato dalla legge 22 aprile 1953, n. 342, nonche´ dei principi, anche dell’Unione europea, in materia di selezione concorrenziale validi per il settore, concorrendo altresi` a consolidare i presupposti della migliore efficienza ed efficacia dell’azione di contrasto della diffusione del gioco irregolare o illegale in Italia, della tutela dei consumatori, in particolare minori di eta`, dell’ordine pubblico, della lotta contro il gioco minorile e le infiltrazioni della criminalita` organizzata nel settore dei giochi, fermo restando in ogni caso quanto gia` stabilito al riguardo dall’articolo 24 della legge 7 luglio 2009, n. 88, in materia di esercizio e di raccolta a distanza dei giochi pubblici, il Ministero dell’economia e delle finanze-Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato avvia senza indugio l’aggiornamento dello schema-tipo di convenzione accessiva alle concessioni per l’esercizio e la raccolta non a distanza, ovvero comunque attraverso rete fisica, dei giochi pubblici.

COMMA 78

78. L’aggiornamento di cui al comma 77 e` orientato in particolare all’obiettivo di selezionare concessionari che, dovendo dichiarare in ogni caso in sede di gara i dati identificativi delle persone, fisiche o giuridiche, che detengono direttamente o indirettamente una part
ecipazione al loro capitale o patrimonio superiore al 2 per cento, siano dotati almeno dei requisiti di cui alla lettera a), nonche´ accettino di sottoscrivere convenzioni accessive alla concessione che rechino almeno clausole, condizioni e termini idonei ad assicurare il rispetto degli obblighi di cui alla lettera b):

a) requisiti:

1) costituzione in forma giuridica di societa` di capitali, con sede legale in Italia ovvero in uno degli altri Stati dello Spazio economico europeo, anteriormente al rilascio della concessione e alla sottoscrizione della relativa convenzione accessiva;

2) esercizio dell’attivita` di gestione e di raccolta non a distanza di giochi in Italia ovvero in uno degli altri Stati dello Spazio economico europeo, avendovi sede legale ovvero operativa, sulla base di valido ed efficace titolo abilitativo rilasciato secondo le disposizioni vigenti nell’ordinamento di tale Stato, con un fatturato complessivo, ricavato da tale attivita`, non inferiore, nel corso degli ultimi due esercizi chiusi anteriormente alla data di presentazione della domanda, all’importo di 2 milioni di euro;

3) possesso di una capacita` tecnico-infrastrutturale, non inferiore a quella richiesta, in sede di gara, dal capitolato tecnico, comprovata da relazione tecnica sottoscritta da soggetto indipendente, nonche´ rilascio all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato di una garanzia bancaria ovvero assicurativa, a prima richiesta e di durata biennale, di importo non inferiore a 1,5 milioni di euro;

4) possesso di adeguati requisiti di solidita` patrimoniale, individuati con decreto interdirigenziale del Ministero dell’economia e delle finanze;

5) previsione nello statuto delle societa` concessionarie di idonee misure atte a prevenire i conflitti di interesse degli amministratori e, per gli stessi nonche´ per il presidente e i procuratori, di speciali requisiti di affidabilita`, onorabilita` e professionalita` nonche´, per almeno alcuni di essi, di indipendenza definiti con decreto interdirigenziale del Ministero dell’economia e delle finanze;

6) residenza delle infrastrutture, incluse quelle tecnologiche, hardware e software, dedicate alle attivita` oggetto di concessione in Italia ovvero in uno degli altri Stati dello Spazio economico europeo;

b) obblighi:

1) mantenimento, per l’intera durata della concessione, dei requisiti di cui alla lettera a) e dimostrazione, su richiesta dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, della loro persistenza;

2) comunicazione all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato di ogni variazione relativa ai requisiti di cui alla lettera a);

3) immediata e integrale ricostituzione del capitale sociale nei casi di riduzione del medesimo, ovvero di suo aumento, su motivata richiesta dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, nel caso in cui lo sviluppo delle attivita` e delle funzioni in concessione lo richieda;

4) mantenimento, per l’intera durata della concessione, del rapporto di indebitamento entro un valore non superiore a quello stabilito con decreto interdirigenziale del Ministero dell’economia e delle finanze;

5) consegna all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, entro e non oltre quindici giorni dalla loro approvazione, del bilancio d’esercizio e delle rendicontazioni contabili trimestrali, relative alla societa` concessionaria e a quella dalla stessa controllata, necessariamente accompagnate da apposita relazione di certificazione redatta da una primaria societa` di revisione contabile;

6) fermi i finanziamenti e le garanzie gia` prestati alla data di sottoscrizione della convenzione accessiva alla concessione e salvo che non sia strettamente finalizzato a ottenere indirettamente, tramite finanziamenti intragruppo, maggiori risorse finanziarie a condizioni di mercato piu` efficienti e funzionali all’esercizio di attivita` rientranti nell’oggetto sociale del concessionario ovvero nell’oggetto della concessione, divieto di prestazione di finanziamenti o garanzie a favore di societa` controllanti, controllate o collegate ai sensi dell’articolo 2359 del codice civile ovvero collegate o controllate dal medesimo controllante, fatta eccezione per le societa` controllate o collegate, ai sensi dell’articolo 2359 del codice civile, operanti nel settore delle infrastrutture di gioco, fermo rimanendo il mantenimento dei requisiti di solidita` patrimoniale di cui al numero 4) della lettera a) del presente comma; in ogni caso, tempestiva comunicazione all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato dei finanziamenti e delle garanzie prestati nei casi predetti;

7) distribuzione, anche straordinaria, di dividendi solo subordinatamente al fatto che risultino pienamente adempiuti tutti gli obblighi di investimento, specialmente quelli occorrenti al mantenimento dei livelli di servizio richiesti al concessionario;

8) sottoposizione ad autorizzazione preventiva dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, a pena di decadenza dalla concessione, delle operazioni che implicano mutamenti soggettivi del concessionario, intendendosi per modifiche soggettive riguardanti il concessionario ogni operazione, posta in essere dal concessionario, di fusione, scissione, trasferimento dell’azienda, mutamento di sede sociale o di oggetto sociale, scioglimento della societa`, escluse tuttavia quelle di vendita o di collocamento delle azioni del concessionario presso un mercato finanziario regolamentato;

9) sottoposizione ad autorizzazione preventiva dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato delle operazioni di trasferimento delle partecipazioni, anche di controllo, detenute dal concessionario suscettibili di comportare, nell’esercizio in cui si perfeziona l’operazione, una riduzione dell’indice di solidita` patrimoniale determinato con decreto interdirigenziale del Ministero dell’economia e delle finanze, fermo l’obbligo del concessionario, in tali casi, di riequilibrare, a pena di decadenza, il predetto indice, mediante aumenti di capitale ovvero altri strumenti od operazioni volti al ripristino dell’indice medesimo entro sei mesi dalla data di approvazione del bilancio;

10) mantenimento del controllo, ai sensi dell’articolo 2359 del codice civile, del concessionario sempre in capo a un soggetto che abbia i requisiti e assuma gli obblighi seguenti:

10.1) patrimonializzazione idonea, intendendosi per tale che il soggetto abbia un patrimonio netto, risultante dall’ultimo bilancio d’esercizio approvato e certificato, almeno pari all’importo determinato con decreto interdirigenziale del Ministero dell’economia e delle finanze per ogni punto percentuale di partecipazione nel capitale del concessionario;

10.2) sede sociale, o residenza in caso di persona fisica, in un Paese non incluso nelle liste degli Stati e territori a regime fiscale privilegiato individuati ai sensi degli articoli 110 e 167 del testo unico delle imposte sui redditi, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917, e successive modificazioni;

10.3) se in Italia all’atto dell’aggiudicazione della concessione, assicurare il mantenimento nel territorio, anche a fini fiscali, della sede del concessionario, nonche´ il mantenimento nel medesimo territorio delle competenze tecnico-organizzative del concessionario, impegnandosi formalmente ad assicurare al concessionario i mezzi occorrenti per far fronte agli obblighi derivanti dalla convenzione di concessione e dagli atti ad essa allegati, agendo a tal fine al meglio delle proprie possibilita`;

10.4) composizione dell’organo amministrativo, nella misura richiesta, da amministratori e sindaci in possesso dei requisiti di cui alla lettera a), numero 5), e aventi altresi`, ricorrendone il caso, i requisiti di onorabilita` previsti ai fini della quotazione in mercati regolamentati;

11) trasmissione all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, entro e non oltre quattro mesi dalla sottoscrizione della convenzione accessiva alla concessione, del documento attestante l’avvenuta certificazione di qualita` dei sistemi di gestione aziendale conformi alle norme dell’Unione europea, con espresso impegno al mantenimento di tale certificazione per l’intera durata della convenzione;

12) comunicazione all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, su sua richiesta, di tutte le informazioni utili a valutare le modalita` di organizzazione, gestione, assistenza e controllo della rete di distribuzione fisica, con particolare riferimento alle funzioni di customer service e di logistica distributiva, relativamente alle attivita` di produzione, stoccaggio e distribuzione alla predetta rete del materiale di gioco;

13) adozione ovvero messa a disposizione di strumenti e accorgimenti per l’autolimitazione ovvero per l’autoesclusione dal gioco, per l’esclusione dall’accesso al gioco da parte di minori, nonche´ per l’esposizione del relativo divieto in modo visibile negli ambienti di gioco gestiti dal concessionario;

14) promozione di comportamenti responsabili di gioco e vigilanza sulla loro adozione da parte dei giocatori, nonche´ di misure a tutela del consumatore previste dal codice del consumo, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206;

15) nell’ambito dell’esercizio e della raccolta dei giochi pubblici, svolgimento dell’eventuale attivita` di commercializzazione esclusivamente mediante il canale prescelto;

16) esercizio attraverso la rete di raccolta del gioco di attivita` strumentali o collaterali a quella di gioco nonche´ valorizzazione delle immobilizzazioni ovvero delle infrastrutture occorrenti per la raccolta del gioco negli stretti limiti e condizioni stabiliti in sede di gara e solo previa autorizzazione dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, alla cui approvazione preventiva sono altresi` sottoposti gli schemi di atti, anche negoziali, che i concessionari adottano per la disciplina dell’esercizio delle predette attivita`;

17) destinazione a scopi diversi da investimenti legati alle attivita` oggetto di concessione della extraprofittabilita` generata in virtu` dell’esercizio delle attivita` di cui al numero 6) solo previa autorizzazione dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato;

18) individuazione del momento ovvero delle condizioni al cui avverarsi l’eventuale variazione degli oneri di esercizio e gestione delle attivita` oggetto di concessione rientra nel rischio d’impresa del concessionario, salvi i casi di forza maggiore o di fatto del terzo;

19) trasmissione al sistema centrale dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato delle informazioni, dei dati e delle contabilita` relativi all’attivita` di gioco specificati con decreto direttoriale dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato;

20) trasmissione annuale, anche telematica, all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato del quadro informativo minimo dei dati economici, finanziari, tecnici e gestionali delle societa` concessionarie specificato con decreto interdirigenziale del Ministero dell’economia e delle finanze;

21) messa a disposizione, nei tempi e con le modalita` indicati dall’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato all’atto della sua richiesta, di tutti i documenti e le informazioni occorrenti per l’espletamento delle attivita` di vigilanza e controllo della medesima Amministrazione;

22) consenso all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato per l’accesso, nei t
empi e con le modalita` indicati dalla stessa Amministrazione, di suoi dipendenti o incaricati alle sedi del concessionario a fini di controllo e ispezione, nonche´,ai medesimi fini, impegno di massima assistenza e collaborazione nei riguardi di tali dipendenti o incaricati;

23) definizione di sanzioni, a titolo di penali, a fronte di casi di inadempimento delle clausole della convenzione accessiva alla concessione imputabili al concessionario, anche a titolo di colpa; graduazione delle penali in funzione della gravita` dell’inadempimento e nel rispetto dei principi di proporzionalita` ed effettivita` della sanzione;

24) previsione di meccanismi tesi alla migliore realizzazione del principio di effettivita` della clausola di decadenza dalla concessione, nonche´ di maggiore efficienza, efficacia ed economicita` del relativo procedimento nel rispetto dei principi di partecipazione e del contraddittorio;

25) previsione per il concessionario uscente, alla scadenza del periodo di durata della concessione, di proseguire nell’ordinaria amministrazione delle attivita` di gestione ed esercizio delle attivita` di raccolta del gioco oggetto di concessione fino al trasferimento della gestione e dell’esercizio al nuovo concessionario;

26) previsione della cessione non onerosa ovvero della devoluzione della rete infrastrutturale di gestione e raccolta del gioco all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato all’atto della scadenza del termine di durata della concessione, esclusivamente previa sua richiesta in tal senso, comunicata almeno sei mesi prima di tale scadenza ovvero comunicata in occasione del provvedimento di revoca o di decadenza della concessione.

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COMMA 79

79. Entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, i soggetti concessionari ai quali sono gia` consentiti l’esercizio e la raccolta non a distanza dei giochi pubblici sottoscrivono l’atto di integrazione della convenzione accessiva alla concessione occorrente per adeguarne i contenuti ai principi di cui al comma 78, lettera b), numeri 4), 5), 7), 8), 9), 13), 14), 17), 19), 20), 21), 22), 23, 24), 25) e 26).

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