Legge di stabilità e comparto giochi: analisi giuridica e commento della norma comma dopo comma

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Comma 64

64. Al fine di rendere più efficaci ed efficienti l’azione per il contrasto del gioco gestito e praticato in forme, modalità e termini diversi da quelli propri del gioco lecito e sicuro, in funzione del monopolio statale in materia di giochi di cui all’articolo 1 del decreto legislativo 14 aprile 1948, n. 496, ratificato dalla legge 22 aprile 1953, n. 342, nonché l’azione per la tutela dei consumatori, in particolare minori di età, dell’ordine pubblico, della lotta contro il gioco minorile e le infiltrazioni della criminalità organizzata nel settore dei giochi, garantendo altresì maggiore effettività al principio di lealtà fiscale nel settore del gioco e recuperando base imponibile e gettito a fronte di fenomeni di elusione ed evasione fiscali nel medesimo settore, si applicano le disposizioni di cui ai commi da 65 a 82.

Il 21 dicembre 2010 è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana la legge 13 dicembre 2010, n. 220, intitolata “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2011” ed in vigore dal 1° gennaio 2011, che, ai commi da 64 a 82, reca disposizioni di notevole importanza con riferimento al settore dei giochi e delle scommesse.

Il comma 64 individua anzitutto i criteri e gli obiettivi ai quali è ispirato l’intero articolato contenuto nella legge di stabilità (“al fine di […] si applicano le disposizioni di cui ai commi da 65 a 82”) ed originariamente contrassegnato dal legislatore con la rubrica “misure in materia di giochi”.

Tali criteri ed obiettivi – i quali dovrebbero fungere anche da canone interpretativo in ipotesi di incertezza sull’ambito di applicabilità delle disposizioni normative in rassegna – consistono, in particolare:

a) nel contrasto del gioco illegale ed irregolare (“l’azione per il contrasto del gioco gestito e praticato in forme, modalità e termini diversi da quelli propri del gioco lecito e sicuro”) e nella protezione dell’ordine e sicurezza pubblica (“dell’ordine pubblico, della lotta contro […] le infiltrazioni della criminalità organizzata nel settore dei giochi”);

b) nella riaffermazione della riserva allo Stato e del monopolio in materia di giochi e scommesse di cui all’art. 1 decreto legislativo 14 aprile 1948, n. 496 (“in funzione del monopolio statale in materia di giochi di cui all’articolo 1 del decreto legislativo 14 aprile 1948, n. 496, ratificato dalla legge 22 aprile 1953, n. 342”) attraverso il potenziamento del ruolo e dei compiti attributi all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (AAMS);

c) nella tutela dei consumatori e, in particolare, dei minori (“l’azione per la tutela dei consumatori, in particolare minori di età […] della lotta contro il gioco minorile”);

d) nella salvaguardia delle entrate erariali e nel contrasto dei fenomeni di evasione ed elusione fiscale riscontrabili nel settore de quo (“garantendo altresì maggiore effettività al principio di lealtà fiscale nel settore del gioco e recuperando base imponibile e gettito a fronte di fenomeni di elusione ed evasione fiscali nel medesimo settore”).

Dette esigenze sono in parte riaffermate nel successivo comma 77 che, come si vedrà, prevede l’aggiornamento “senza indugio” da parte dell’AAMS dello schema tipo di convenzione accessiva alle concessioni per l’esercizio e la raccolta non a distanza, ovvero comunque attraverso rete fisica, dei giochi pubblici.

Tale disposizione, infatti, diversamente da quanto previsto dalla disposizione in commento, si riferisce anche al perseguimento di un “corretto equilibrio degli interessi pubblici e privati nell’ambito dell’organizzazione e della gestione dei giochi pubblici” ed ai “princìpi, anche dell’Unione europea, in materia di selezione concorrenziale validi per il settore”.

L’esigenza del contrasto al gioco illegale ed irregolare nonché della protezione dell’ordine e della sicurezza pubblica connota le seguenti disposizioni:

– l’incipit del comma 66, che mantiene ferma l’obbligatorietà di licenze, autorizzazioni e concessioni nazionali per l’esercizio dei concorsi pronostici e delle scommesse, comminando l’immediata chiusura dell’esercizio nel caso in cui il titolare risulti sprovvisto dei necessari titoli abilitativi;

– il comma 72, che sostituisce il comma 5-bis dell’articolo 38 legge 20 dicembre 2000, n. 388, disponendo la decadenza automatica del nulla osta quando gli apparecchi e congegni risultino temporaneamente non colle
gati alla rete telematica, in considerazione della collocazione degli stessi in stato di magazzino, ovvero, di manutenzione straordinaria, per un periodo superiore a 90 giorni, anche non continuativi, in luogo dei 60 giorni previsti dalla normativa previgente;

– il comma 81, che contempla: a) un programma straordinario di controlli in materia di giochi pubblici da parte dell’AAMS, avvalendosi della collaborazione della SIAE e della Guardia di finanza; b) un’accurata ricognizione della distribuzione sul territorio degli apparecchi da gioco al fine di identificare la titolarità di ciascun esercizio, comunque definito, nonché la riferibilità di ciascun apparecchio alla rete del corrispondente concessionario per la raccolta del gioco; c) l’identificazione di quali e quanti apparecchi risultino installati in ciascun esercizio in eccedenza rispetto ai parametri numerico – quantitativi già stabiliti con decreti dirigenziali dell’AAMS; d) la previsione che ciascun concessionario fornisca all’AAMS i dati, i documenti, le informazioni utili ai fini della prevista ricognizione. In caso di inottemperanza, è prevista l’irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria da un minimo di € 500,00 a un massimo di € 1.500,00, per ogni mancata comunicazione; e) il consenso a ciascun concessionario di mantenere installati negli esercizi commerciali, nei locali ovvero nei punti di offerta del gioco gli apparecchi che risultano in eccedenza, previo pagamento di una somma mensile pari ad € 300,00, dovuta solidalmente dai soggetti sopra indicati per ciascuno degli apparecchi; f) la previsione del pagamento delle somme anche per gli apparecchi non muniti del nulla-osta, da parte dei soggetti responsabili dell’installazione degli apparecchi medesimi; g) l’adozione di un nuovo decreto direttoriale dell’AAMS di determinazione dei parametri numerico-quantitativi per l’installazione e l’attivazione in ciascun esercizio commerciale, locale o punto vendita degli apparecchi da gioco, considerando la tipologia di locali in relazione alla esclusività dell’attività di gioco esercitata e l’estensione della superficie;

– il comma 82, che prevede l’istituzione, a decorrere dal 1° gennaio 2011, di un elenco riportante i soggetti proprietari o possessori degli apparecchi e terminali per l’esercizio dei giochi, i concessionari per la gestione della rete telematica dei predetti apparecchi e terminali nonché ogni altro soggetto che svolga attività relativa al funzionamento e al mantenimento in efficienza degli apparecchi ovvero qualsiasi altra attività funzionale alla raccolta di gioco, disciplinando le modalità di tenuta di tale elenco e le modalità di iscrizione allo stesso, nonché la revoca della concessione in casi particolari.

La riaffermazione della riserva allo Stato e del monopolio in materia di giochi e scommesse, anche attraverso il potenziamento del ruolo e dei compiti attribuiti all’AAMS, emerge dalle seguenti disposizioni:

– dal comma 71, il quale stabilisce che, a partire dall’anno 2011, i concessionari abilitati alla raccolta delle scommesse sportive a quota fissa che abbiano conseguito percentuali di restituzione in vincite inferiori all’80%, sono tenuti a versare all’erario il 20% della differenza lorda così maturata;

– dal comma 74, il quale integra il comma 9-ter dell’articolo 110 Tulps relativamente alla competenza territoriale per le cause di opposizione a sanzioni amministrative di cui agli artt. 22 e ss. legge 24 novembre 1981, n. 689, attribuendola al Giudice del luogo in cui ha sede l’ufficio dell’AAMS che ha emesso l’ordinanza ingiunzione;

– dal comma 75, che prevede che, “anche allo scopo di aggiornare l’attuale palinsesto dei giochi”, con decreto direttoriale dell’AAMS sono introdotte e disciplinate nuove tipologie di giochi e, “ove necessario”, avviate le procedure amministrative occorrenti al loro affidamento in concessione;

– dal comma 76, che interviene in merito alla rideterminazione delle dotazioni organiche del personale dirigenziale e del personale non dirigenziale dell’AAMS (prevista dall’articolo 4-septies, comma 5, del decreto legge 3 giugno 2008, n. 97, convertito nella legge 2 agosto 2008, n. 129), che – fermo il numero degli incarichi di livello dirigenziale generale conferibili – deve essere effettuata nel rispetto del principio dell’invarianza finanziaria complessiva;

– dal comma 77, il quale prevede che l’aggiornamento “senza indugio” da parte dell’AAMS dello schema tipo di convenzione accessiva alle concessioni per l’esercizio e la raccolta non a distanza, ovvero comunque attraverso rete fisica, dei giochi pubblici – fermo restando, in ogni caso, quanto già stabilito al riguardo dall’articolo 24 legge 7 luglio 2009, n. 88 (legge comunitaria 2008) –, e dai successivi comma 78, che reca l’elenco analitico dei requisiti che devono possedere i concessionari dei giochi che accettino di sottoscrivere le convenzioni di cui al comma precedente e dei relativi obblighi ai quali gli stessi sono tenuti ad adempiere, e comma 79, che prevede che i soggetti già concessionari possono sottoscrivere l’atto di integrazione della convenzione accessiva per adeguarne i contenuti ai suddetti principi entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di stabilità;

– dal comma 80, il quale consente all’AAMS di esercitare una serie di poteri in materia di controllo, di indirizzo, di segnalazione alle autorità competenti e di sanzioni in merito allo svolgimento dell’attività da parte dei concessionari dei giochi, anche avvalendosi, mediante convenzi
oni non onerose, di soggetti qualificati nell’ambito delle pubbliche amministrazioni.

Alla tutela dei consumatori e, in particolare, dei minori si ispira:

– il comma 70, il quale prevede l’adozione, con decreto interdirigenziale, di “linee d’azione” per la prevenzione, il contrasto ed il recupero della “ludopatia conseguente a gioco compulsivo”, vietando nel contempo ai minori degli anni 18 la partecipazione a giochi pubblici con vincita in denaro sotto comminatoria di sanzioni amministrative pecuniarie ed interdittive a carico del titolare dell’esercizio.

Alla soddisfazione dell’esigenza di salvaguardia delle entrate erariali e di contrasto ai fenomeni di evasione ed elusione fiscale sono infine finalizzati:

– il comma 65, che reca rilevanti modifiche al decreto legislativo 23 dicembre 1998, n. 504, relativo alle sanzioni amministrative tributarie in materia di imposta unica sui concorsi pronostici e sulle scommesse, introducendo, in particolare, il divieto di “giocate simulate”;

– il comma 66, che assoggetta agli obblighi tributari anche gli operatori economici che raccolgono gioco terrestre o a distanza in assenza di concessione rilasciata dall’AAMS ovvero in ipotesi di inefficacia di quest’ultima;

– il comma 67, che stabilisce che la base imponibile sottratta, accertata ai fini dell’imposta unica sui concorsi pronostici e sulle scommesse, sia posta a base delle rettifiche e degli accertamenti ai fini delle imposte sui redditi, dell’imposta sul valore aggiunto (IVA) e dell’imposta regionale sulle attività produttive (IRAP) “eventualmente applicabili” a detti operatori;

– il comma 68, che integra il comma 3 dell’articolo 39-quater decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito nella legge 24 novembre 2003, n. 326, e s.m.i., relativo all’accertamento della base imponibile e ai controlli in materia di prelievo erariale unico (PREU), prevedendo che l’importo forfetario o, se maggiore, quello effettivo accertato ai fini della determinazione del PREU, determinato per quegli apparecchi e congegni per i quali i dati relativi alle somme giocate non siano memorizzati o leggibili, risultino memorizzati in modo non corretto o siano stati alterati, sia posto a base delle rettifiche e degli accertamenti ai fini delle imposte sui redditi, dell’imposta sul valore aggiunto (IVA) e dell’imposta regionale sulle attività produttive (IRAP) “eventualmente applicabili”;

– il comma 69, il quale interviene in merito ai rapporti tra le autorità preposte all’attività ispettiva e di vigilanza in materia tributaria ed amministrativa e gli organi di polizia giudiziaria, al fine di rafforzarne il coordinamento e la relativa azione;

– il comma 73, il quale è volto a specificare, in due disposizioni legislative, l’esatto riferimento normativo relativo all’imposta unica richiamata dal D. Lgs. n. 504 del 1998.

Pur nel silenzio della legge, talune disposizioni contenute nella legge di stabilità – ad esempio, il citato comma 66 che assoggetta all’imposta unica sui concorsi pronostici e sulle scommesse anche gli operatori sprovvisti di titoli abilitativi – possono rispondere anche alla ratio di garantire i beni giuridici della lealtà della concorrenza e della par condicio tra gli attori della filiera.

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Comma 65

65. L’articolo 5 del decreto legislativo 23 dicembre 1998, n. 504, e successive modificazioni, è sostituito dal seguente:

«Art. 5. – (Sanzioni). – 1. Il soggetto passivo che sottrae, in qualsiasi modo, base imponibile all’imposta unica dei concorsi pronostici o delle scommesse è punito con la sanzione amministrativa dal 120 al 240 per cento della maggiore imposta e, se la base imponibile sottratta è superiore a euro 50.000, anche con la chiusura dell’esercizio da uno a sei mesi.

2. Il soggetto passivo che, nell’ambito degli adempimenti previsti dal regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 marzo 2002, n. 66, omette, in tutto o in parte, ovvero ritarda il pagamento dell’imposta dovuta è punito con una sanzione amministrativa pari al 30 per cento degli importi non pagati nel termine prescritto.

3. Chi non presenta o presenta con indicazio
ni inesatte la segnalazione certificata di inizio attività è soggetto alla sanzione amministrativa da euro 516 a euro 2.000.

4. In caso di giocate simulate, fermo restando che l’imposta unica è comunque dovuta, si applica una sanzione amministrativa pari alla vincita conseguente alla giocata simulata, oltre alla chiusura dell’esercizio da tre a sei mesi. In caso di recidiva è disposta la chiusura dell’esercizio da sei mesi a un anno. Qualora, dopo l’applicazione della sanzione prevista nel periodo precedente, sia accertata un’ulteriore violazione, è disposta la revoca della concessione.

5. Nell’esercizio delle attribuzioni e dei poteri riconosciuti all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato per l’adempimento dei propri compiti, si applicano, con riferimento alle violazioni commesse, gli articoli 9 e 11 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 471, e successive modificazioni.

6. Salvo quanto previsto dal comma 7 del presente articolo, si applicano le disposizioni in materia di sanzioni amministrative tributarie recate dal decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472, e dall’articolo 7 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326. Tuttavia, ai fini dell’applicazione dell’articolo 12 del citato decreto legislativo n. 472 del 1997, e successive modificazioni, le sanzioni previste dal presente articolo si applicano separatamente rispetto a tutti gli altri tributi indicati nel comma 4 dello stesso articolo 12.

7. Le sanzioni in materia di concorsi pronostici e di scommesse, previste dal presente articolo, sono ridotte, sempreché la violazione non sia stata già oggetto di comunicazione di omesso versamento e che, comunque, non siano iniziati accessi, ispezioni, verifiche o altre attività amministrative di contestazione dei quali l’autore o i soggetti solidalmente obbligati abbiano avuto formale conoscenza:

a) a un dodicesimo del minimo, nei casi di mancato pagamento del tributo, se esso è eseguito nel termine di trenta giorni dalla data dell’omissione o dell’errore;

b) a un decimo del minimo, se la regolarizzazione delle violazioni, anche se incidenti sulla determinazione o sul pagamento del tributo, avviene entro un anno dalla violazione.

8. Il pagamento della sanzione ridotta di cui al comma 7 deve essere eseguito contestualmente alla regolarizzazione del pagamento del tributo o della differenza, quando dovuti, nonché al pagamento degli interessi moratori calcolati al tasso legale con maturazione giorno per giorno».

Il comma 65 riscrive integralmente l’articolo 5 D. Lgs. n. 504 del 1998 in materia di sanzioni relative all’imposta unica sui concorsi pronostici e sulle scommesse[1] – di competenza dell’AAMS[2] – in un’ottica di salvaguardia delle entrate erariali e di contrasto ai fenomeni di evasione ed elusione fiscale riscontrabili nel comparto.

Con il “novellato” articolo 5, il legislatore, da una parte, con i commi da 1 a 4, enuclea quattro fattispecie di illecito amministrativo tributario, presidiandole con un apparato repressivo particolarmente afflittivo, e, dall’altro, con i commi 7 e 8, cerca di incentivare il ricorso al cd. “ravvedimento operoso”, stabilendo riduzioni del quantum sanzionatorio assai consistenti in ipotesi di regolarizzazione postuma delle violazioni.

Il comma 1 introduce un illecito tributario a condotta tendenzialmente libera, comminando la sanzione amministrativa dal “120 al 240 per cento della maggior imposta” nell’ipotesi di “sottrazione in qualsiasi modo” di base imponibile[3] da parte del soggetto passivo[4] dell’imposta unica sui concorsi pronostici e sulle scommesse; qualora la base imponibile “sottratta” risulti superiore ad € 50.000,00, è altresì prevista l’applicazione della sanzione accessoria della “chiusura dell’esercizio da uno a sei mesi”.

Il comma 2 punisce con la sanzione amministrativa pari al 30% degli importi non pagati nel termine prescritto il soggetto passivo che, nell’ambito degli adempimenti previsti dal D.P.R. 8 marzo 2002, n. 66[5], “omette, in tutto o in parte” ovvero “ritarda” il pagamento dell’imposta dovuta
.

Il comma 3 assoggetta alla sanzione amministrativa da € 516,00 ad € 2.000,00 il soggetto che “non presenta” ovvero “presenta con indicazioni inesatte” la “segnalazione certificata di inizio attività” (SCIA) prevista dall’art. 1 D.P.R. citato[6].

Il comma 4 si propone di contrastare il fenomeno delle “giocate simulate”, prevedendo in tale ipotesi l’applicazione di una sanzione amministrativa pari alla “vincita conseguente alla giocata simulata”, oltre alla sanzione accessoria della “chiusura dell’esercizio da tre a sei mesi” e, “in caso di recidiva”, “da sei mesi ad un anno”, nonché “la revoca della concessione” qualora, dopo l’applicazione di tale sanzione, venga accertata un’ulteriore violazione, e fermo restando che l’imposta unica è comunque dovuta.

Trattasi di disposizione con evidente finalità antielusiva, in quanto il legislatore ha inteso precludere ai soggetti passivi dell’imposta unica di conseguire vantaggi fiscali indebiti attraverso la simulazione di giocate, sanzionando severamente lo svolgimento di tale pratica.

Nella relazione tecnica al disegno di legge di stabilità[7], si afferma che, si è in presenza di “giocate simulate”, quando “il gestore delle scommesse, direttamente o tramite familiari, congiunti o prestanome, effettua una giocata fittizia al fine di far comparire una vincita che, per il gestore, costituisce un costo a sua volta fittizio”.

La legge n. 220 del 2010 non definisce tuttavia la nozione di “giocate simulate”, con la conseguenza che sarà rimesso all’interprete l’onere di riempire in concreto la fattispecie.

Il successivo comma 5 prevede che, nell’esercizio delle attribuzioni e dei poteri riconosciuti all’AAMS, si applicano, con riferimento alle violazioni commesse, gli articoli 9 (“Violazioni degli obblighi relativi alla contabilità”) e 11 (“Altre violazioni in materia di imposte dirette e di IVA”) di cui al D. Lgs. 18 dicembre 1997, n. 471, recante la “Riforma delle sanzioni tributarie non penali in materia di imposte dirette, di imposta sul valore aggiunto e di riscossione dei tributi”.

A mente del comma 6, alle nuove fattispecie di illecito amministrativo tributario in materia di imposta unica si applicano le disposizioni previste dal D. Lgs. 18 dicembre 1997, n. 472, recante “Disposizioni generali in materia di sanzioni amministrative per le violazioni di norme tributarie, a norma dell’articolo 3, comma 133, della legge 23 dicembre 1996, n. 662”, e dall’articolo 7 decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modificazioni dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, rubricato “Riferibilità esclusiva alla persona giuridica delle sanzioni amministrative tributarie”, secondo cui “le sanzioni amministrative relative al rapporto fiscale proprio di società o enti con personalità giuridica sono esclusivamente a carico della persona giuridica”[8].

Il comma 6 prevede, inoltre, che, ai fini dell’applicazione della disciplina del “concorso di violazioni e violazioni continuate”, le sanzioni previste dal novellato articolo 5 debbano applicarsi “separatamente” rispetto a tutti gli altri tributi indicati nel comma 4 dello stesso articolo 12 D. Lgs. n. 472 del 1997.

Con i successivi commi 7 e 8, si introduce una disciplina del “ravvedimento operoso” più favorevole rispetto a quella contenuta nell’art. 13 D. Lgs. n. 472 del 1997[9], consentendo ai soggetti passivi dell’imposta unica – i quali intendano correggere spontaneamente le violazioni commesse – di ottenere una riduzione assai consistente delle sanzioni previste, oltre ad evitare l’applicazione delle sanzioni accessorie di nuovo conio (chiusura dell’esercizio e revoca della concessione) ed escludere la violazione regolarizzata dal novero delle infrazioni della stessa indole su cui applicare l’istituto della “recidiva” previsto dall’art. 7, comma 3 del D. Lgs. citato.

Analogamente a quanto previsto dal predetto art. 13, l’entità dell’attenuazione della sanzione è diversa (un dodicesimo oppure un decimo del minimo edittale) in funzione della natura della violazione e del tempo intercorrente tra la data in cui l’infrazione è stata commessa e quella in cui interviene il ravvedimento.

In ipotesi di “mancato pagamento del tributo” – ovverosia di omesso versamento (comma 2 del novellato articolo 5) – la sanzione è ridotta nella misura di un “dodicesimo del minimo” in caso di pagamento entro 30 giorni dalla data dell’omissione o dell’errore.

La lettera b) del comma 7 prevede invece la riduzione della sanzione a “un decimo del minimo” per tutti gli altri illeciti amministrativi tributari in materia di imposta unica, incidenti o meno sulla determinazione e sul versamento di quest’ultima, – ovverosia quelli previsti dai commi 1, 3 e 4 del novellato articolo 5 –, purché la “regolarizzazione” avvenga entro un anno dalla violazione.

La disposizione in commento stabilisce, inoltre, che non è comunque possibile effettuare la regolarizzazione postuma della violazione quando: a) la violazione è già stata oggetto di comunicazione di omesso versamento; b) siano iniziati “accessi, ispezioni, verifiche” o “altre attività amministrative di contestazione” dei quali l’autore o i soggetti solidalmente obbligati abbiano avuto “formale conoscenza”.

Il comma 8 dispone infine, in coerenza con quanto disposto dal comma 2 dell’art. 13 D. Lgs. n. 472 del 1997, che il pagamento della sanzione ridotta di cui al comma precedente deve essere eseguito contestualmente alla regolarizzazione del pagamento del tributo o della differenza, quando dovuti, nonché al pagamento degli interessi moratori calcolati al tasso legale con maturazione giorno per giorno.

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Comma 66

66. Ferma restando l’obbligatorietà, ai sensi della legislazione vigente, di licenze, autorizzazioni e concessioni nazionali per l’esercizio dei concorsi pronostici e delle scommesse, e conseguentemente l’immediata chiusura dell’esercizio nel caso in cui il relativo titolare ovvero esercente risulti sprovvisto di tali titoli abilitativi, ai soli fini tributari:

a) l’articolo 1 del decreto legislativo 23 dicembre 1998, n. 504, si interpreta nel senso che l’imposta unica sui concorsi pronostici e sulle scommesse è comunque dovuta ancorché la raccolta del gioco, compresa quella a distanza, avvenga in assenza ovvero in caso di inefficacia della concessione rilasciata dal Ministero dell’economia e delle finanze-Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato;

b) l’articolo 3 del decreto legislativo 23 dicembre 1998, n. 504, si interpreta nel senso che soggetto passivo d’imposta è chiunque, ancorché in assenza o in caso di inefficacia della concessione rilasciata dal Ministero dell’economia e delle finanze-Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, gestisce con qualunque mezzo, anche telematico, per conto proprio o di terzi, anche ubicati all’estero, concorsi pronostici o scommesse di qualsiasi genere. Se l’attività è esercitata per conto di terzi, il soggetto per conto del quale l’attività è esercitata è obbligato solidalmente al pagamento dell’imposta e delle relative sanzioni.

Il comma 66 reca due disposizioni interpretative finalizzate a contrastare i fenomeni di evasione ed elusione fiscale connessi alla raccolta di scommesse e concorsi pronostici, anche a distanza, praticata da operatori economici sprovvisti di concessione ovvero muniti di titolo da intendersi inefficace ai sensi dell’art. 2, comma 2-ter decreto legge 25 marzo 2010, n. 10, convertito nella legge 22 maggio 2010, n. 73[10].

Il legislatore ha avuto cura di precisare che si tratta di disposizioni che operano esclusivamente sul piano tributario (“ai soli fini tributari”), confermando espressamente, nell’incipit della disposizione – il quale riveste natura anche prescrittiva –, l’obbligatorietà, ai sensi della legislazione vigente, di licenze, autorizzazioni e concessioni nazionali per l’esercizio dei concorsi pronostici e delle scommesse, e l’immediata chiusura dell’esercizio nel caso in cui il titolare risulti sprovvisto di tali titoli abilitativi.

L’inciso iniziale è ispirato non soltanto alla condivisibile esigenza di contrastare il gioco illegale ed irregolare e proteggere l’ordine e della sicurezza pubblica in coerenza con quanto stabilito dal precedente comma 64 – esigenza particolarmente avvertita nella parte in cui si ribadisce l’obbligo per l’autorità di pubblica sicurezza di disporre l’immediata chiusura dell’esercizio in ipotesi di riscontrata assenza ovvero inefficacia dei titoli abilitativi[11] – ma anche dalla preoccupazione di evitare che, conferendo “dignità tributaria” ai predetti operatori economici, si sia di fatto proceduto ad una larvata regolarizzazione dei medesimi ovvero ad una sorta di asettica presa d’atto della loro esistenza.

Invero, sulla scorta di quanto disposto dalla cd. “normativa antiriciclaggio” di cui al D. Lgs. 25 settembre 2009, n. 151, che ha introdotto la lettera e-bis all’art. 14 D. Lgs. 21 novembre 2007, n. 231, che imponeva obblighi di adeguata verifica della clientela in capo ai soggetti che svolgono attività di offerta di giochi, scommesse o concorsi pronostici con vincite in denaro “anche in assenza delle autorizzazioni rilasciate dal Ministero dell’economia e delle Finanze”[12], non è mancato chi, in giurisprudenza, ha avuto modo di sostenere che il legislatore italiano ha attribuito “un formale riconoscimento (assegnando peculiari oneri/obblighi) ad una categoria di soggetti non titolari di autorizzazioni” e che “l’ordinamento ha preso atto della loro esistenza conferendo loro anche un ruolo di controllo”[13]< /span>.

D’altra parte, l’esigenza di assoggettare all’imposta unica anche i bookmakers sprovvisti di titoli abilitativi era già emersa nella dottrina specialistica di settore, la non aveva mancato di osservare che “l’art.1 D.lgs. n. 504 del 1998 individua i soggetti passivi d’imposta in coloro che siano provvisti della licenza di P.S., per cui le vigenti disposizioni si applicano unicamente ai soggetti legalmente abilitati in Italia alla raccolta delle scommesse, rimanendo esclusi gli operatori non autorizzati. Tale ingiustificata esclusione, oltre a falsare la concorrenza a danno degli operatori nazionali autorizzati, ha comportato finora notevoli danni per l’Erario nazionale, per cui, in sede di riordino della normativa de qua, occorrerebbe collegare l’applicazione dell’imposta unica sui giochi e sui concorsi pronostici all’esercizio della raccolta di scommesse, prescindendo dalla qualificazione soggettiva dell’operatore”[14].

Nondimeno, se è vero che la ratio della novella ben può risiedere anche nella tutela della lealtà della concorrenza e della par condicio tra gli operatori economici del comparto, ciò implica necessariamente una presa d’atto da parte del legislatore dell’esistenza di un’unica filiera – nella quale sono avvinti operatori legali, illegali ed irregolari in permanente concorrenza tra loro –, la quale abbisogna di uniformità di disciplina, ancorché ai soli “fini tributari”, al fine di evitare la creazione di sacche di “immunità fiscale”.

Ciò posto, il comma 66 interviene sul D. Lgs. n. 504 del 1998 in materia di riordino dell’imposta unica sui concorsi pronostici e sulle scommesse e, precisamente, sugli articoli 1 (“Ambito di applicazione”) e 3 (“Soggetti passivi”), specificando, da un lato, che l’imposta unica è “comunque dovuta” ancorché la raccolta del gioco, compresa quella a distanza, avvenga in assenza ovvero in ipotesi di inefficacia della concessione rilasciata dall’AAMS, e, dall’altro, che per “soggetto passivo” si intende chiunque, pur in assenza o inefficacia della concessione rilasciata dall’AAMS, gestisca con qualunque mezzo, anche telematico, per conto proprio o di terzi, ubicati in Italia o all’estero, concorsi pronostici o scommesse di qualsiasi genere.

E’ infine prevista una responsabilità solidale dell’intermediario e del bookmaker preponente, stabilendosi che, se l’attività è esercitata per conto di terzi, il soggetto nell’interesse del quale l’attività è esercitata è obbligato solidalmente al pagamento dell’imposta e delle relative sanzioni, con la conseguenza che sussisterà responsabilità tributaria non soltanto del titolare del centro trasmissione dati (“CTD”) ma anche dell’allibratore “a monte”.

Com’è dato di leggere, si tratta di disposizioni dichiaratamente interpretative (“si interpreta nel senso che”) e, pertanto, provviste di efficacia retroattiva (tali cioè da incidere sui periodi di imposta pregressi all’entrata in vigore della legge di stabilità); il che rischia di ingenerare qualche perplessità non tanto alla luce di quanto disposto dall’art. 1, comma 2 legge 27 luglio 2000, n. 212 (cd. “Statuto dei diritti del contribuente”) – che, com’è noto, in materia tributaria, limita a casi eccezionali l’emanazione di norme di interpretazione autentica, richiedendo, inoltre, che la natura interpretativa della disposizione risulti da un’espressa qualificazione giuridica[15] –, quanto piuttosto in considerazione dell’oggettiva difficoltà di attribuire alle medesime un’effettiva ratio chiarificatrice, ovverosia di intervento mirato ad esplicitare quale fosse il reale intento del legislatore al momento della formulazione del D. Lgs. n. 504 del 1998.

D’altra parte, la Corte Costituzionale, anche in epoca recente, ha avuto modo di affermare che il legislatore può adottare norme di interpretazione autentica non soltanto in presenza di incertezze sull’applicazione di una disposizione o di contrasti giurisprudenziali, ma anche quando la scelta imposta dalla legge rientri tra le possibili varianti di senso del testo originario, con ciò vincolando un significato ascrivibile alla norma anteriore. Accanto a tale caratteristica, che vale a qualificare una norma come effettivamente interpretativa, la Corte ha individuato una serie di limiti generali all’efficacia retroattiva delle leggi, che attengono alla salvaguardia, oltre che dei principi costituzionali, di altri fondamentali valori di civiltà giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto del principio generale di ragionevolezza che ridonda nel divieto di introdurre ingiustificate disparità di trattamento; la tutela dell’affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto; la coerenza e la certezza dell’ordinamento giuridico; il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario[16].

Per altro verso, come acutamente rilevato in dottrina, nelle decisioni più recenti[17], la Corte Costituzionale pare quasi prescindere dal carattere effettivamente interpretativo della norma oggetto del giudizio di costituzionalità o dall’effettivo nomen iuris ad essa attribuito dal legislatore, affermando che “non è decisivo verificare se la norma censurata abbia carattere effettivamente interpretativo (e sia perciò retroattiva) ovvero sia innovativa con efficacia retroattiva”, poiché il divieto di retroattività della legge “pur cost
ituendo fondamentale valore di civiltà giuridica e principio generale dell’ordinamento” non ha rango costituzionale, se non per la materia penale[18]; talché, il legislatore “può emanare sia norme di interpretazione autentica, che determinano – chiarendola – la portata precettiva della norma interpretata fissandola in un contenuto plausibilmente già espresso dalla stessa, sia norme innovative con efficacia retroattiva, purché la retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non contrasti con altri valori costituzionalmente protetti”.

In ogni caso, è innegabile come l’assoggettamento all’imposta unica anche degli operatori che svolgono attività di raccolta di concorsi pronostici e/o di scommesse in assenza di concessione ovvero sulla scorta di titoli abilitativi inefficaci ex lege incida sensibilmente non soltanto sul novero dei soggetti passivi – oggi individuabili non già nei soggetti titolari di concessione per l’esercizio dell’attività di raccolta di concorsi pronostici e scommesse ippiche e sportive, bensì negli operatori che gestiscono tout court tali attività economiche indipendentemente dal possesso o meno di titoli abilitativi validi ed efficaci per il loro svolgimento –, ma anche sull’ambito oggettivo di applicazione e sugli stessi presupposti impositivi, ove si consideri che non è più richiesto né il rispetto del duplice regime vincolistico (concessorio ed autorizzatorio) di cui all’art. 88 Tulps, né la conformità a quanto previsto dall’art. 24, comma 27 legge 27 dicembre 1997, n. 449, secondo cui “l’accettazione di scommesse organizzate è consentita esclusivamente nei luoghi e per il tramite dei soggetti stabiliti con legge o con regolamento” (disposizioni – queste ultime – espressamente richiamate dal vigente art. 1 D. Lgs. n. 504 del 1998).

Pur nel silenzio della legge, ai “nuovi” soggetti passivi dell’imposta unica dovrà necessariamente applicarsi anche il regolamento approvato con D.P.R. n. 66 del 2002, con conseguente obbligo di assolvimento a tutti gli adempimenti dal medesimo previsti, nonché le sanzioni amministrative tributarie previste dal novellato articolo 5 D. Lgs. n. 504 del 1998.

Trattandosi di raccolta di gioco non controllata dall’AAMS (ad es., per il tramite del totalizzatore nazionale), si pongono, peraltro, problemi di accertamento della base imponibile – costituita, com’è noto, per i concorsi pronostici “dall’intero ammontare della somma corrisposta dal concorrente per il gioco al netto di diritti fissi e compensi ai ricevitori” e per le scommesse “dall’ammontare della somma giocata per ciascuna scommessa”[19] –, in assenza di specifici criteri dettati dalla legge di stabilità.

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Comma 67

67. La base imponibile sottratta, accertata ai fini dell’imposta unica sui concorsi pronostici e sulle scommesse, di cui al decreto legislativo 23 dicembre 1998, n. 504, è posta a base delle rettifiche e degli accertamenti ai fini delle imposte sui redditi, dell’imposta sul valore aggiunto e dell’imposta regionale sulle attività produttive eventualmente applicabili al soggetto. A tale scopo, l’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e il Corpo della guardia di finanza comunicano all’Agenzia delle entrate le violazioni rispettivamente accertate e constatate in sede di controllo dell’imposta unica sui concorsi pronostici e sulle scommesse. Per le violazioni constatate dal Corpo della guardia di finanza, la rilevanza della base imponibile sottratta od occultata, ai fini delle imposte sui redditi, dell’imposta sul valore aggiunto e dell’imposta regionale sulle attività produttive, è subordinata all’avvenuto accertamento da parte dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato. Le modalità e i termini di comunicazione all’Agenzia delle entrate sono definiti con provvedimento del Direttore generale dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, di concerto con il Direttore generale dell’Agenzia delle entrate e con il Comandante generale del Corpo della guardia di finanza.

Il comma 67 stabilisce che la base imponibile “sottratta”, accertata ai fini dell’imposta unica sui concorsi pronostici e sulle scommesse, è posta a base delle rettifiche e degli accertamenti ai fini delle imposte sui redditi, dell’imposta sui valore aggiunto (IVA) e dell’imposta regionale sulle attività produttive (IRAP) “eventualmente applicabili al soggetto”.

E’ evidente come l’assoggettamento dei gestori non autorizzati all’imposta unica sui concorsi pronostici e sulle scommesse non escluda affatto, in linea di principio, l’applicazione nei loro confronti delle imposte sui redditi, dell’imposta sul valore aggiunto (IVA) e dell’imposta regionale sulle attività produttive (IRAP) anche ove si ritenga che l’attività dai medesimi svolta integri le fattispecie delittuose di cui agli artt. 4 e ss. legge 13 dicembre 1989, n. 401[20].

L’estensione di tali imposte alle attività di gestione dei concorsi pronostici e delle scommesse svolta in assenza di titoli abilitativi ovvero in presenza di titoli abilitativi inefficaci ai sensi dell’art. 88 Tulps comporta inoltre l’applicabilità delle sanzioni penali previste dal decreto legislativo 10 marzo 2000, n. 74, recante la “Nuova disciplina dei reati in materia di imposte sui redditi e sul valore aggiunto”, nonché l’istituto della “confisca per equivalente” di cui all’art. 322-ter c.p. a seguito delle modifiche introd
otte con l’art. 1 legge 24 dicembre 2007, n. 244.

L’applicazione dell’imposta sul valore aggiunto (IVA) nei confronti degli operatori non autorizzati rischia tuttavia di suscitare non poche perplessità ove si consideri che le operazioni relative all’esercizio delle scommesse risultano ex lege esenti da tale imposta ai sensi dell’art. 10, comma 1 nn. 6 e 7 D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633.

Giova sul punto rammentare che la giurisprudenza comunitaria, anche di recente, ha ribadito che il principio di “neutralità fiscale” non consente, in materia di riscossione dell’IVA – com’è noto, settore armonizzato a livello europeo diversamente dalle imposte sui redditi[21] –, una distinzione fra operazioni lecite e operazioni illecite e, pertanto, gli Stati membri non potrebbero, in linea di principio, limitare l’esenzione alle sole attività lecite[22].

Il legislatore si sofferma poi sui meccanismi di coordinamento tra l’AAMS, la Guardia di finanza e l’Agenzia delle entrate, stabilendo che l’AAMS e il Corpo della Guardia di finanza devono comunicare all’Agenzia delle entrate le violazioni accertate e constatate in sede di controllo sull’imposta unica sui concorsi pronostici e sulle scommesse, con la precisazione che “per le violazioni constatate dal Corpo della guardia di finanza, la rilevanza della base imponibile sottratta od occultata, ai fini delle imposte sui redditi, dell’imposta sul valore aggiunto e dell’imposta regionale sulle attività produttive, è subordinata all’avvenuto accertamento da parte dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato”.

Il comma 67 rimette, infine, ad un provvedimento del Direttore generale dell’AAMS, da adottarsi di concerto con il Direttore generale dell’Agenzia delle entrate e con il Comandante generale del Corpo della Guardia di finanza, la definizione delle modalità ed i termini di comunicazione all’Agenzia delle entrate.

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Comma 68

68. All’articolo 39-quater del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, e successive modificazioni, al comma 3 sono aggiunti, in fine, i seguenti periodi: «Il predetto importo forfetario o, se maggiore, l’ammontare effettivo accertato ai fini della determinazione del prelievo erariale unico è posto a base delle rettifiche e degli accertamenti ai fini delle imposte sui redditi, dell’imposta sul valore aggiunto e dell’imposta regionale sulle attività produttive eventualmente applicabili al soggetto. A tale scopo, l’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e il Corpo della guardia di finanza comunicano all’Agenzia delle entrate le violazioni rispettivamente accertate e constatate in sede di controllo in materia di prelievo erariale unico. Per le violazioni constatate dal Corpo della guardia di finanza la rilevanza dell’importo forfetario delle somme giocate determinato ai sensi del presente comma, ai fini delle imposte sui redditi, dell’imposta sul valore aggiunto e dell’imposta regionale sulle attività produttive, è subordinata all’avvenuto accertamento da parte dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato. Le modalità e i termini di comunicazione all’Agenzia delle entrate sono definiti con provvedimento del Direttore generale dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, di concerto con il Direttore generale dell’Agenzia delle entrate e con il Comandante generale del Corpo della guardia di finanza».

Il comma 68 integra il comma 3 dell’articolo 39-quater (rubricato “Accertamento e controlli in materia di prelievo erariale unico”) decreto legge n. 269 del 2003, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 326 del 2003, e s.m.i., relativo all’accertamento della base imponibile e ai controlli in materia di prelievo erariale unico (PREU) dovuto per gli apparecchi e congegni che erogano vincite in denaro o le cui caratteristiche consentono il gioco d’azzardo, privi del nulla osta di cui all’articolo 38, comma 5 legge n. 388 del 2000, e s.m.i., nonché per gli apparecchi e congegni muniti di quest’ultimo nulla osta ma il cui esercizio sia qualificabile “come illecito civile, penale o amministrativo”.

Tale disposizione prevede che gli uffici dell’AAMS devono procedere all’accertamento della base imponibile e del prelievo erariale unico dovuto per tali apparecchi mediante la lettura dei dati relativi alle somme giocate memorizzati dai medesimi e, in presenza di apparecchi e congegni per i quali i dati relativi alle somme giocate non siano memorizzati o leggibili (o risultino memorizzati in modo non corretto o siano stati alterati), mediante determinazione induttiva dell’ammontare delle somme giocate sulla base dell’importo forfettario giornaliero stabilito con decreto dell’AAMS.

Al riguardo, il legislatore ha previsto che il predetto “importo forfettario” ovvero, “se maggiore”, “l’ammontare effettivo accertato” – e non, pertanto, la “base imponibile sottratta” come al contrario previsto nel comma precedente – sia posto a base delle rettifiche e degli accertamenti ai fini delle imposte sui redditi, dell’imposta sul valore aggiunto (IVA) e dell’imposta regionale sulle attività produttive (IRAP) “eventualmente applicabili al soggetto”.

Rispetto alla nuova disposizione – in questo caso, si noti, non interpretativa e, è ragionevo
le ritenere, sostanziale e non meramente procedimentale (e, perciò, irretroattiva) – valgono, almeno in parte, le considerazioni espresse ut supra in sede di commento all’art. 1, comma 68 della legge di stabilità, ove si consideri che le operazioni relative alla raccolta delle giocate con apparecchi da divertimento e intrattenimento di cui all’art. 110, comma 6 Tulps risultano ex lege esenti dall’imposta sul valore aggiunto (IVA) ai sensi dell’art. 10, comma 1 n. 6 D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633 nonché dell’art. 1, comma 497 legge 30 dicembre 2004, n. 311.

Anche con riferimento all’accertamento e controlli in materia di prelievo unico, la disposizione disciplina le modalità di coordinamento tra l’AAMS, la Guardia di finanza e l’Agenzia delle entrate, stabilendo che l’AAMS e il Corpo della Guardia di finanza devono comunicare all’Agenzia delle entrate le violazioni accertate e constatate in sede di controllo, con la precisazione che “per le violazioni constatate dal Corpo della guardia di finanza, la rilevanza dell’importo forfettario delle somme giocate determinato ai sensi del presente comma è subordinata all’avvenuto accertamento da parte dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato”.

Si rimette infine ad un provvedimento del Direttore generale dell’AAMS, da adottarsi di concerto con il Direttore generale dell’Agenzia delle entrate e con il Comandante generale del Corpo della Guardia di finanza, la definizione delle modalità ed i termini di comunicazione all’Agenzia delle entrate.

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Comma 69

69. All’articolo 15 del decreto-legge 1º luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, e successive modificazioni, al comma 8-duodecies sono aggiunti, in fine, i seguenti periodi: «A tali fini, l’autorizzazione prevista dal citato articolo 51, secondo comma, numeri 6-bis) e 7), del decreto del Presidente della Repubblica n. 633 del 1972, e successive modificazioni, è rilasciata dal Direttore generale dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato o dai Direttori centrali individuati con provvedimento del Direttore generale dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato. Il Corpo della guardia di finanza coopera con gli uffici dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato competenti all’accertamento del tributo e all’irrogazione delle relative sanzioni per l’acquisizione e il reperimento degli elementi utili ai fini dell’accertamento dell’imposta e per la repressione delle violazioni in materia di giochi, scommesse e concorsi pronostici, procedendo di propria iniziativa o su richiesta dei citati uffici, secondo le norme e con le facoltà di cui ai citati articoli 51 e 52 del decreto del Presidente della Repubblica n. 633 del 1972, e successive modificazioni, trasmettendo agli uffici stessi i relativi verbali e rapporti. I soggetti pubblici incaricati istituzionalmente di svolgere attività ispettive o di vigilanza e gli organi di polizia giudiziaria che, a causa o nell’esercizio delle loro funzioni, vengono a conoscenza di fatti o atti che possono configurare violazioni amministrative o tributarie in materia di giochi, scommesse e concorsi pronostici li comunicano all’ufficio dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e al comando provinciale del Corpo della guardia di finanza territorialmente competenti. Gli organi di polizia giudiziaria, inoltre, previa autorizzazione dell’autorità giudiziaria, che può essere concessa anche in deroga all’articolo 329 del codice di procedura penale, trasmettono all’ufficio dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e al comando provinciale del Corpo della guardia di finanza territorialmente competenti documenti, dati e notizie acquisiti nell’esercizio dei poteri di polizia giudiziaria, ai fini del loro utilizzo nell’attività di contestazione e accertamento amministrativo e fiscale».

Il comma 69, novellando il comma 8-duodecies dell’articolo 15 decreto-legge 1º luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102[23], e s.m.i., interviene in merito ai rapporti tra le autorità preposte ad attività ispettiva e di vigilanza e gli organi di polizia giudiziaria, al fine di rafforzarne il coordinamento e la relativa azione di accertamento e prevenzione degli illeciti amministrativi e tributari.

In particolare, si prevede che:

a) l’autorizzazione per la richiesta ai soggetti sottoposti ad accertamento di una dichiarazione in merito ai rapporti intrattenuti con banche e altri soggetti finanziari, nonché l’autorizzazione per la richiesta alle banche e agli altri soggetti finanziari di informazioni sui rapporti intrattenuti con i propri clienti di cui all’art. 51, numeri 6-bis) e 7) D.P.R. n. 633 del 1972 sia rilasciata anche dal direttore generale dell’AAMS o dai direttori centrali individuati con provvedimento del direttore generale dell’AAMS;

b) la Guardia di finanza coopera con gli uffici dell’AAMS per l’acquisizione e il reperimento di elementi utili ai fini dell’accertamento tributario e per la repressione delle violazioni in materia di giochi, scommesse e concorsi pronostici, procedendo di propria iniziativa o su richiesta degli uffici, secondo le norme e con le facoltà di cui ai citati articoli 51 e 52 del decreto del Presidente della Repubblica n. 633 del 1972, e s.m.i., trasmettendo agli uffici stessi i relativi verbali e rapporti;

c) i soggetti pubblici incaricati istituzionalmente di svolgere attività ispettive o di vigilanza e gli organi di polizia giudiziaria che, a causa o nell’esercizio delle loro funzioni, vengono a conoscenza di fatti o atti che possono configurare violazioni amministrative o tributarie in materia di giochi, scommesse e concorsi pronostici, devono comun
icarli all’Ufficio dell’AAMS e al Comando provinciale della Guardia di finanza territorialmente competenti;

d) gli organi di polizia giudiziaria, previa autorizzazione dell’Autorità Giudiziaria, che può essere concessa anche in deroga all’articolo 329 c.p.p., trasmettono all’Ufficio dell’AAMS e al Comando provinciale della Guardia di finanza territorialmente competenti documenti, dati e notizie acquisiti nell’esercizio dei poteri di polizia giudiziaria, ai fini del loro utilizzo nell’attività di contestazione ed accertamento amministrativo e fiscale.

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Comma 70

70. Con decreto interdirigenziale del Ministero dell’economia e delle finanze-Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e del Ministero della salute sono adottate, d’intesa con la Conferenza unificata, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, linee d’azione per la prevenzione, il contrasto e il recupero di fenomeni di ludopatia conseguente a gioco compulsivo. È comunque vietato consentire la partecipazione ai giochi pubblici con vincita in denaro ai minori di anni diciotto. Il titolare dell’esercizio commerciale, del locale o, comunque, del punto di offerta del gioco che consente la partecipazione ai giochi pubblici a minori di anni diciotto è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da euro 500 a euro 1.000 e con la chiusura dell’esercizio commerciale, del locale o, comunque, del punto di offerta del gioco fino a quindici giorni. La sanzione amministrativa è applicata dall’ufficio regionale dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato territorialmente competente in relazione al luogo e in ragione dell’accertamento eseguito. È comunque vietato consentire la partecipazione ai giochi pubblici con vincita in denaro ai minori di anni 18. Il titolare dell’esercizio commerciale, locale o, comunque, punto di offerta del gioco che consente la partecipazione ai giochi pubblici a minori di anni diciotto è punito con la sanzione amministrativa da 500 a 1.000 euro e con la chiusura dello stesso esercizio fino a 15 giorni.

Il comma 70 – inserito in Commissione e modificato in Aula dalla Camera dei Deputati – è chiaramente ispirato all’esigenza di tutela del consumatore giocatore e dei minori, prevedendo, da un lato, la predisposizione di “linee d’azione” per la prevenzione, il contrasto e il recupero di “fenomeni di ludopatia conseguente a gioco compulsivo” e, dall’altro, il divieto di partecipazione ai “giochi pubblici con vincita in denaro” ai minori degli anni 18, presidiandolo con sanzioni amministrative pecuniarie ed interdittive.

Con tale disposizione, il legislatore, pur limitandosi a prevedere l’adozione con decreto interdirigenziale AAMS – Ministero della salute e d’intesa con la Conferenza unificata di “linee d’azione” per la prevenzione, il contrasto e il recupero di fenomeni di ludopatia conseguente a gioco compulsivo, ha certificato con norma primaria l’esistenza di una patologia psichica o psicosociale collegata anche al gioco lecito (la cd. “ludopatia”), la quale, ormai da tempo, attira l’attenzione di studiosi non soltanto appartenenti al mondo del diritto[24].

L’esigenza della tutela del consumatore in subiecta materia e la conseguente necessità di contrasto al fenomeno delle cd. “ludodipendenze” e del “gioco d’azzardo patologico” è da sempre avvertita dalla giurisprudenza comunitaria, dal momento che le restrizioni alle attività di gioco apportate dagli Stati membri possono essere giustificate dal motivo imperativo di interesse generale costituito dalla “tutela del consumatore e la prevenzione della frode e dell’incitazione dei cittadini ad una spesa eccessiva collegata al gioco”, dovendo peraltro tali restrizioni perseguire l’obiettivo di un’autentica riduzione delle opportunità di gioco in modo coerente e sistematico[25].

La stessa giurisprudenza amministrativa, anche in epoca recente, ha avuto modo di osservare che “la patologica compulsività del gioco riguarda, per i soggetti da questo dipendenti, tutta la platea dei giochi leciti (e, talvolta, pure di quelli illeciti), non diversamente da ciò che accade anche per altre e non meno gravi tossicodipendenze […] è pure auspicabile l’esigenza, secondo un principio di buona amministrazione in base ai normali canoni di ragionevolezza, legalità e buona fede, che la regolazione del gioco lecito, pur se rivolto a massimizzare l’interesse pubblico alla liceità ed alla sicurezza, non trascuri l’interesse generale sotteso a valori costituzionali forti […] le entrate pubbliche del gioco non soggiacciono all’art. 53 Cost. e quindi, se non recessive, devono essere sempre rispettose di detti valori”[26].

Non può dirsi peraltro che tale esigenza – talora perseguita dalle amministrazioni locali per il tramite dell’utilizzo dello strumento delle ordinanze sindacali di cui all’art. 54 Tuel[27] – non abbia trovato spazio nella legislazione, anche regionale, e nella produzione normativa e direttoriale degli ultimi anni ove solo si consideri, da un lato, la disciplina del cd. “contingentamento” degli apparecchi da divertimento ed intrattenimento di cui all’art. 110 Tulps e l’obbligatorietà delle “soluzioni di responsab
ilizzazione del giocatore” da adottare sugli apparecchi medesimi[28] e, dall’altro, la “carta dei servizi” per il gioco a distanza – ovverosia lo strumento per assicurare la corretta informazione dei giocatori, anche in tema di doveri di condotta dei concessionari, adottato ai sensi dell’articolo 24, comma 21, della legge 7 luglio 2009, n. 88 (legge comunitaria 2008) –, allegata al progetto di decreto direttoriale recante la decorrenza degli obblighi relativi alla raccolta del gioco a distanza con vincite in denaro, al momento in corso di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, essendo decorso il periodo di stand still (15 ottobre 2010) di cui alla direttiva 98/34/CE, e s.m.i.

Si pone comunque l’annoso problema di conciliare le nuove disposizioni di contrasto alle “ludodipendenze” con la politica di espansione dell’offerta di gioco che – seppur dettata dalla condivisibile ragione di evitare i consumatori giocatori siano “dirottati” verso l’offerta di gioco illegale ed irregolare, sempre più accattivante e sfidante – ha del pari caratterizzato la produzione legislativa degli ultimi anni al fine di verificare la complessiva tenuta, in punto di coerenza e sistematicità, dell’intero universo normativo dedicato al settore dei giochi e delle scommesse[29].

A tal proposito, dalla lettura dell’intero articolato normativo, potrebbe emergere una contraddizione interna alla stessa legge di stabilità, la quale, se da un lato, con il comma 70, intende prevenire e reprimere il gioco patologico, dall’altro, con il successivo comma 75, finisce per incrementare ulteriormente l’offerta di gioco, demandando ad un decreto direttoriale AAMS l’introduzione e la disciplina di nuove “tipologie di giochi” ed il conseguente avvio delle relative procedure amministrative occorrenti per il loro affidamento in concessione “anche per aggiornare l’attuale palinsesto dei giochi”.

D’altra parte, come meglio si vedrà in sede di commento al comma 75, la disposizione appare piuttosto finalizzata a conferire all’AAMS e, pertanto, all’organismo di regolazione e vigilanza del settore, la potestà di introdurre e disciplinare direttamente eventuali nuove tipologie di giochi, senza dover necessariamente ricorrere allo strumento del regolamento ministeriale attualmente richiesto dall’art. 16 legge 13 maggio 1999, n. 133[30], il quale, com’è noto, impone prima della sua adozione il preventivo parere del Consiglio di Stato ai sensi dell’art. 17, comma 3 legge 23 agosto 1988, n. 400.

Per quanto riguarda invece la tutela dei minori, il comma 70 sancisce il divieto di partecipazione ai “giochi pubblici con vincita in denaro” ai minori degli anni 18, e commina a carico del titolare dell’esercizio commerciale, del locale ovvero del punto di offerta del gioco, in ipotesi di violazione, la sanzione amministrativa pecuniaria da € 500,00 ad € 1000,00 nonché la sanzione accessoria della “chiusura dell’esercizio fino a 15 giorni”, (sanzioni) da applicarsi a cura dell’ufficio regionale dell’AAMS territorialmente competente “in relazione al luogo e in ragione dell’accertamento eseguito”.

Non avendo il legislatore espressamente abrogato i commi 8 e 8-bis dell’articolo 110 Tulps, è ragionevole pensare che lo stesso abbia “mantenuto in vita” non soltanto il divieto di utilizzo ai minori degli anni 18 degli apparecchi con distribuzione di vincite in denaro di cui al comma 6 del citato articolo 110 ma anche la correlativa sanzione amministrativa pecuniaria da € 500,00 ad € 3000,00 – si noti che la cornice edittale è diversa da quella recata dal comma 70 in commento –, e la sanzione accessoria della “chiusura dell’esercizio per un periodo non superiore a quindici giorni”, (sanzioni) di competenza del Prefetto territorialmente competente in relazione al luogo in cui è stata commessa la violazione ai sensi del comma 9-ter del medesimo articolo 110.

In realtà, in presenza di accertato consenso all’uso da parte di minori degli anni 18 di apparecchi con distribuzione con vincite in denaro di cui al comma 6 dell’art. 110 Tulps, dovranno essere esclusivamente applicate, a cura del Prefetto territorialmente competente, le sanzioni previste dal citato comma 8-bis e non anche quelle previste dal comma 70 della legge di stabilità.

In tale ipotesi non si è infatti in presenza di un concorso (formale o materiale) di illeciti amministrativi ma di un “concorso apparente di norme” in ragione del rapporto di specialità esistente tra le predette disposizioni, essendo una sola – ovverosia quella prevista dal comma 8-bis dell’art. 110 Tulps – la norma sanzionatoria concretamente applicabile[31].

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Comma 71

71. A decorrere dall’anno 2011, i concessionari abilitati alla raccolta delle scommesse sportive a quota fissa che abbiano conseguito per tale gioco percentuali di restituzione in vincite inferiori all’80 per cento sono tenuti a versare all’erario il 20 per cento della differenza lorda così maturata, secondo modalità definite con provvedimento del Ministero dell’economia e delle finanze-Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato.

Il comma 71 stabilisce che, a partire dall’anno 2011, i concessionari abilitati alla raccolta delle scommesse sportive a quota fissa che abbiano conseguito per tale gioco percentuali di restituzione in vincite inferiori all’80%, siano tenuti a versare all’erario il 20% della “differenza lorda così maturata” secondo modalità da definire con successivi provvedimenti dell’AAMS.

La disposizione introduce, quindi, un prelievo aggiuntivo a carico dei soli concessionari di scommesse sportive a quota fissa, essendo questi ultimi tenuti a corrispondere all’erario il 20% della “differenza lorda” tra la percentuale di restituzione ai giocatori (cd. “pay out”) e la predetta soglia dell’80%.

Invero, il legislatore configura una sorta di variabile “parafiscale” in funzione dell’andamento delle vincite che, ad una prima lettura, sembra essere in grado di produrre effetti distorsivi sul piano della concorrenza tra gli operatori[32], determinando una sostanziale “sterilizzazione” dei vantaggi economici derivanti dall’azione commerciale di fissazione ed offerta al pubblico delle quote.

Il meccanismo delineato, per come congegnato, non tiene conto, inoltre, degli scostamenti tra un’annualità e un’altra delle percentuali di vincita – che possono risultare, in taluni periodi, inferiori alla soglia indicata dalla norma (80%) ed in altri superiori –, venendosi così a realizzare un’artificiosa parificazione dei valori di dubbia legittimità costituzionale e comunitaria, la quale rischia irrimediabilmente di riflettersi anche sui provvedimenti amministrativi adottandi.

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Comma 72

72. All’articolo 38 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, e successive modificazioni, il comma 5-bis è sostituito dal seguente:

«5-bis. Fatta eccezione per gli apparecchi e congegni di cui all’articolo 110, commi 6, lettera b), e 7, del citato testo unico di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni, il nulla osta, rilasciato ai sensi del comma 5 del presente articolo dal Ministero dell’economia e delle finanze-Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, decade automaticamente quando i relativi apparecchi e congegni risultino, in considerazione dell’apposizione degli stessi in stato di magazzino, ovvero di manutenzione straordinaria, per un periodo superiore a novanta giorni, anche non continuativi, temporaneamente non collegati alla rete telematica prevista dall’articolo 14-bis, comma 4, del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 640, e successive modificazioni».

Il comma 72 sostituisce il comma 5-bis dell’articolo 38 legge n. 388 del 2000, disponendo la decadenza automatica dei nulla osta per la messa in esercizio rilasciati dall’AAMS ai sensi del comma 5 di quest’ultima disposizione, quando gli apparecchi e congegni da divertimento ed intrattenimento con distribuzione di vincite in denaro di cui all’art. 110, comma 6 lettera a) Tulps risultano “temporaneamente non collegati alla rete telematica” prevista dall’articolo 14-bis, comma 4, del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 640, e s.m.i.[33], in considerazione della “apposizione” degli stessi “in stato di magazzino”, ovvero di “manutenzione straordinaria”, per un periodo superiore a 90 (novanta) giorni, “anche non continuativi”.

In coerenza con quanto originariamente previsto dall’art. 15-bis decreto legge n. 78 del 2009, convertito nella legge n. 102 del 2009, il legislatore sanziona con la decadenza automatica dei nulla osta per la messa in esercizio il mancato temporaneo collegamento alla rete telematica degli apparecchi da gioco che erogano vincite in denaro di cui alla lettera a) del comma 6 dell’art. 110 Tulps[34].

Come si desume dall’inciso iniziale (“Fatta eccezione per gli apparecchi e congegni di cui all’articolo 110, commi 6, lettera b), e 7, del citato testo unico di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni”), la disposizione in parola non si riferisce né alle cd. “videolotterie” (Video Lotteries Terminals) di cui alla lettera b) del comma 6 – le quali, pur facendo parte della rete telematica prevista dall’art. 14-bis, comma 4 citato ed attivandosi soltanto in presenza del collegamento a quest’ultima, formano oggetto di una specifica e diversa regolamentazione, anche tecnica[35] –, né agli apparecchi di cd. “puro intrattenimento” senza distribuzione di vincite in denaro previsti dal comma 7, lettere a) e c) dell’art. 110 Tulps, non trattandosi di congegni collegati in rete.

Le differenze con la disciplina previgente risiedono, invece, non soltanto nell’innalzamento a 90 (novanta), “anche non continuativi”, degli originari 60 (sessanta) giorni contemplati dal prefato art. 15-bis, del periodo di non collegamento temporaneo alla rete telematica dell’AAMS, ma anche nell’espressa individuazione con norma primaria delle cause (di quest’ultimo) legittimanti la decadenza automatica dei nulla osta per la messa in esercizio, le quali, come esposto, consistono nella “apposizione” degli apparecchi in parola “in stato di magazzino” ovvero di “manutenzione straordinaria”.

Invero, la stessa AAMS, sotto la vigenza della precedente disciplina normativa, aveva già avuto modo di chiarire che “gli apparecchi non collegati alla rete telematica cui si fa riferimento sono quelli censiti in banca dati per i quali operi una temporanea sospensione del collegamento determinata dalla collocazione in magazzino ovvero dall’avvio della manutenzione straordinaria”[36].

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Comma 73

73. All’articolo 38, comma 1, lettera b), secondo periodo, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, e successive modificazioni, dopo le parole: «d’imposta unica» sono inserite le seguenti: «di cui al decreto legislativo 23 dicembre 1998, n. 504,». All’articolo 12, comma 1, lettera f), del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 giugno 2009, n. 77, dopo le parole: «di imposta unica» sono inserite le seguenti: «di cui al decreto legislativo 23 dicembre 1998, n. 504,».

Il comma 73 è volto a specificare l’esatto riferimento normativo relativo all’imposta unica mediante l’espresso richiamo al D. Lgs. n. 504 del 1998 (“imposta unica di cui al decreto legislativo 23 dicembre 1998, n. 504”) – come si è visto, oggetto di notevoli modifiche in sede di legge di stabilità[37] –, nel corpo dell’art. 38, comma 1, lett. b) decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito nella legge 4 agosto 2006, n. 248, riferito ai giochi di abilità a distanza con vincite in denaro (cd. “skill games”)[38], e dell’art. 12, comma 1, lettera f), del decreto legge n. 39 del 2009, convertito nella legge n. 77 del 2009, relativo alla raccolta a distanza dei giochi di sorte a quota fissa ed ai giochi di carte organizzati in forma diversa dal torneo (cd. “cash game” o “poker cash”, anche “in solitario”)[39].

In conseguenza di tale richiamo normativo, sarà quindi senz’altro applicabile il nuovo apparato sanzionatorio in materia di imposta unica recato dai precedenti commi 66 e 67 a tutti i gestori a distanza di tali giochi, ivi compresi gli operatori economici sprovvisti di titoli abilitativi rilasciati dall’AAMS, con tutte le connesse oggettive difficoltà di accertamento della base imponibile determinate – nella presente ipotesi – dall’assenza di una contabilizzazione tramite un sistema centralizzato gestito e monitorato dalle autorità italiane.

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Comma 74

74. All’articolo 110, comma 9-ter, del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, è aggiunto, in fine, il seguente periodo: «Per le cause di opposizione all’ordinanza-ingiunzione emessa per le violazioni di cui al comma 9 è competente il giudice del luogo in cui ha sede l’ufficio dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato che ha emesso l’ordinanza-ingiunzione».

Il comma 74 – inserito nel corpo del comma 9-ter dell’articolo 110 Tulps, dedicato all’individuazione dell’autorità competente a ricevere il rapporto per le violazioni di cui ai precedenti commi 9 (“direttore dell’ufficio regionale dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato competente per territorio”) e 8 (“prefetto territorialmente competente in relazione al luogo in cui è stata commessa la violazione”) – individua il Giudice competente a decidere i ricorsi in opposizione di cui agli artt. 22 e ss. legge n. 689 del 1981 in quello del “luogo in cui ha sede l’ufficio dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato che ha emesso l’ordinanza ingiunzione” sia pure limitatamente alle “violazioni di cui al comma 9” in materia di apparecchi da divertimento e intr
attenimento.

La disposizione introduce un criterio di determinazione della competenza per territorio del Giudice sensibilmente diverso da quello – com’è noto, funzionale ed inderogabile – previsto dal primo comma dell’art. 22 citato che, in materia di sanzioni amministrative, fa esclusivo riferimento al “giudice del luogo in cui è stata commessa la violazione”[40].

Non è chiaro quale sia la ratio dell’individuazione del Giudice competente per territorio in ragione della sede dell’ufficio dell’AAMS che ha emesso l’ordinanza ingiunzione – con una disposizione che, per certi versi, ricalca quella prevista dall’art. 4, comma 1 decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, sul processo tributario[41] –, né si comprende perché la deroga operi esclusivamente per le violazioni di cui al comma 9 dell’art. 110 Tulps e non anche per gli ulteriori illeciti amministrativi in materia di giochi e scommesse devoluti alla competenza degli uffici regionali dell’AAMS[42].

E’ pertanto difficile poter affermare che il legislatore abbia effettivamente perseguito l’esigenza di garantire in subiecta materia l’uniformità della giurisprudenza fin dalle pronunce di primo grado, venendo piuttosto in rilievo il bisogno pratico di non impiegare il personale degli uffici regionali dell’AAMS nella gestione di un fitto contenzioso geograficamente lontano dalla sede di servizio[43].

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Comma 75

75. Anche per aggiornare l’attuale palinsesto dei giochi, con decreto direttoriale dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato sono introdotte e disciplinate nuove tipologie di giochi e, ove necessario, sono conseguentemente avviate le procedure amministrative occorrenti per il loro affidamento in concessione.

Il comma 75 prevede che, “anche allo scopo di aggiornare l’attuale palinsesto dei giochi”, con decreto direttoriale dell’AAMS siano introdotte e disciplinate “nuove tipologie di giochi” e, “ove necessario”, avviate le procedure amministrative occorrenti al loro affidamento in concessione.

Come confermato dall’utilizzo della congiunzione “anche [allo scopo di aggiornare l’attuale palinsesto dei giochi]”, la prima parte della disposizione non deve essere letta semplicemente quale manifestazione della politica espansiva dell’offerta di giochi pubblici, per vero ormai da tempo intrapresa dal legislatore in funzione di contrasto al gioco illegale ed irregolare “per renderla coerente con una domanda sempre più esigente, selettiva e sempre più proiettata verso forme innovative di gioco più attrattive e maggiormente sfidanti”[44].

Come già accennato in sede di commento al precedente comma 70, la nuova disposizione appare piuttosto finalizzata a conferire all’AAMS e, pertanto, all’organismo di regolazione e vigilanza del comparto, una potestà generale di istituzione e disciplina, a mezzo di decreto direttoriale, di nuove ed eventuali “tipologie di giochi”, senza necessariamente far ricorso al “costoso” strumento del regolamento ministeriale, attualmente richiesto dall’art. 16 legge n. 133 del 1999 – il quale, com’è noto, impone il preventivo parere del Consiglio di Stato ai sensi dell’art. 17, comma 3 legge n. 400 del 1988 e la successiva pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana –, ovvero attendere l’emanazione di specifiche deleghe legislative connesse a singoli o gruppi di nuovi prodotti ludici[45].

Invero, l’assai più “snello” strumento del decreto direttoriale, se da un lato, almeno in astratto, offre minori garanzie procedimentali e di pubblicità, dall’altro si appalesa senz’altro più consentaneo all’evoluzione tecnologica e imprenditoriale nonché al peculiare tecnicismo che contraddistingue il settore dei giochi e delle scommesse.

La seconda parte della disposizione – nella quale si precisa che siano avviate le procedure amministrative occorrenti all’affidamento in concessione dei giochi e delle scommesse di nuova istituzione –, si rivela invece pleonastica, mentre l’inciso “ove necessario”, ove non correttamente interpretato, rischia di porsi in contrasto con quanto disposto dall’art. 30 decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 in materia di concessioni di servizi e con i principi, anche di matrice comunitaria, dal medesim
o emergenti.

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Comma 76

76. Al fine di garantire la massima funzionalità all’azione dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, in sede di attuazione dell’articolo 4-septies, comma 5, del decreto-legge 3 giugno 2008, n. 97, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 agosto 2008, n. 129, e successive modificazioni, la rideterminazione delle dotazioni organiche del personale dirigenziale e del personale non dirigenziale ivi prevista, fermo restando il numero degli incarichi di livello dirigenziale generale conferibili, è effettuata nel rispetto del principio dell’invarianza finanziaria complessiva.

Il comma 76, al dichiarato fine di “garantire la massima funzionalità all’azione dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato”, interviene in merito alla rideterminazione delle dotazioni organiche del personale dirigenziale e del personale non dirigenziale dell’AAMS (prevista dall’articolo 4-septies, comma 5, del decreto legge 3 giugno 2008, n. 97, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 agosto 2008, n. 129, e s.m.i.), che – fermo il numero degli incarichi di livello dirigenziale generale conferibili – deve essere effettuata nel rispetto del principio dell’invarianza finanziaria complessiva[46].

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Comma 77

77. Per assicurare un corretto equilibrio degli interessi pubblici e privati nell’ambito dell’organizzazione e della gestione dei giochi pubblici, tenuto conto del monopolio statale in materia di giochi di cui all’articolo 1 del decreto legislativo 14 aprile 1948, n. 496, ratificato dalla legge 22 aprile 1953, n. 342, nonché dei princìpi, anche dell’Unione europea, in materia di selezione concorrenziale validi per il settore, concorrendo altresì a consolidare i presupposti della migliore efficienza ed efficacia dell’azione di contrasto della diffusione del gioco irregolare o illegale in Italia, della tutela dei consumatori, in particolare minori di età, dell’ordine pubblico, della lotta contro il gioco minorile e le infiltrazioni della criminalità organizzata nel settore dei giochi, fermo restando in ogni caso quanto già stabilito al riguardo dall’articolo 24 della legge 7 luglio 2009, n. 88, in materia di esercizio e di raccolta a distanza dei giochi pubblici, il Ministero dell’economia e delle finanze-Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato avvia senza indugio l’aggiornamento dello schema-tipo di convenzione accessiva alle concessioni per l’esercizio e la raccolta non a distanza, ovvero comunque attraverso rete fisica, dei giochi pubblici.

Il comma 77 prevede l’avvio “senza indugio” da parte dell’AAMS dell’aggiornamento dello schema tipo di convenzione accessiva alle concessioni per l’esercizio e la raccolta non a distanza, ovvero comunque attraverso rete fisica, dei giochi pubblici.

Mediante la previsione dell’aggiornamento della convenzione tipo – la quale, com’è noto, vincola il contenuto delle singole convenzioni accessive con i soggetti concessionari, presentando al suo interno una disciplina del rapporto tendenzialmente completa ed analitica che attende soltanto di essere trasfusa negli atti concretamente stipulati –, il legislatore ha inteso uniformare, per quanto possibile, la disciplina, anche pattizia, del gioco terrestre (rectius, “non a distanza” o attraverso “rete fisica”) a quella in materia di esercizio e di raccolta “a distanza” contenuta nei commi da 11 a 26 dell’art. 24 legge n. 88 del 2009 (legge comunitaria 2008).

Diversamente da quanto previsto dal comma 11 dell’art. 24 legge comunitaria 2008, la disposizione in commento non contiene un elenco dei singoli prodotti di gioco pubblico “non a distanza” e/o attraverso “rete fisica” ai quali si applicano le disposizioni contenute nei successivi commi 78 e 79 e, pertanto, deve ragionevolmente ritenersi che queste ultime debbano riguardare qualsiasi gioco pubblico praticato per il tramite di tali modalità.

D’altra parte, al pari del citato comma 11, la norma in commento enuncia i criteri e gli obiettivi ai quali sono ispirate le nuove disposizioni dettate dalla legge di stabilità, i quali vengono individuati non soltanto nella tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza e nella tutela del consumatore, in particolare dei minori di età, ma anche nei “principi, anche dell’Unione europea, in materia di selezione concorrenziale validi per il settore” onde assicurare “un corretto equilibrio degli interessi pubblici e privati nell’ambito dell’organizzazione e della gestione dei giochi pubblici”.

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COMMA 78

78. L’aggiornamento di cui al comma 77 è orientato in particolare all’obiettivo di selezionare concessionari che, dovendo dichiarare in ogni caso in sede di gara i dati identificativi delle persone, fisiche o giuridiche, che detengono direttamente o indirettamente una partecipazione al loro capitale o patrimonio superiore al 2 per cento, siano dotati almeno d
ei requisiti di cui alla lettera a), nonché accettino di sottoscrivere convenzioni accessive alla concessione che rechino almeno clausole, condizioni e termini idonei ad assicurare il rispetto degli obblighi di cui alla lettera b):

a) requisiti:

1) costituzione in forma giuridica di società di capitali, con sede legale in Italia ovvero in uno degli altri Stati dello Spazio economico europeo, anteriormente al rilascio della concessione e alla sottoscrizione della relativa convenzione accessiva;

2) esercizio dell’attività di gestione e di raccolta non a distanza di giochi in Italia ovvero in uno degli altri Stati dello Spazio economico europeo, avendovi sede legale ovvero operativa, sulla base di valido ed efficace titolo abilitativo rilasciato secondo le disposizioni vigenti nell’ordinamento di tale Stato, con un fatturato complessivo, ricavato da tale attività, non inferiore, nel corso degli ultimi due esercizi chiusi anteriormente alla data di presentazione della domanda, all’importo di 2 milioni di euro;

3) possesso di una capacità tecnico-infrastrutturale, non inferiore a quella richiesta, in sede di gara, dal capitolato tecnico, comprovata da relazione tecnica sottoscritta da soggetto indipendente, nonché rilascio all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato di una garanzia bancaria ovvero assicurativa, a prima richiesta e di durata biennale, di importo non inferiore a 1,5 milioni di euro;

4) possesso di adeguati requisiti di solidità patrimoniale, individuati con decreto interdirigenziale del Ministero dell’economia e delle finanze;

5) previsione nello statuto delle società concessionarie di idonee misure atte a prevenire i conflitti di interesse degli amministratori e, per gli stessi nonché per il presidente e i procuratori, di speciali requisiti di affidabilità, onorabilità e professionalità nonché, per almeno alcuni di essi, di indipendenza definiti con decreto interdirigenziale del Ministero dell’economia e delle finanze;

6) residenza delle infrastrutture, incluse quelle tecnologiche, hardware e software, dedicate alle attività oggetto di concessione in Italia ovvero in uno degli altri Stati dello Spazio economico europeo;

b) obblighi:

1) mantenimento, per l’intera durata della concessione, dei requisiti di cui alla lettera a) e dimostrazione, su richiesta dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, della loro persistenza;

2) comunicazione all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato di ogni variazione relativa ai requisiti di cui alla lettera a);

3) immediata e integrale ricostituzione del capitale sociale nei casi di riduzione del medesimo, ovvero di suo aumento, su motivata richiesta dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, nel caso in cui lo sviluppo delle attività e delle funzioni in concessione lo richieda;

4) mantenimento, per l’intera durata della concessione, del rapporto di indebitamento entro un valore non superiore a quello stabilito con decreto interdirigenziale del Ministero dell’economia e delle finanze;

5) consegna all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, entro e non oltre quindici giorni dalla loro approvazione, del bilancio d’esercizio e delle rendicontazioni contabili trimestrali, relative alla società concessionaria e a quella dalla stessa controllata, necessariamente accompagnate da apposita relazione di certificazione redatta da una primaria società di revisione contabile;

6) fermi i finanziamenti e le garanzie già prestati alla data di sottoscrizione della convenzione accessiva alla concessione e salvo che non sia strettamente finalizzato a ottenere indirettamente, tramite finanziamenti intragruppo, maggiori risorse finanziarie a condizioni di mercato più efficienti e funzionali all’esercizio di attività rientranti nell’oggetto sociale del concessionario ovvero nell’oggetto della concessione, divieto di prestazione di finanziamenti o garanzie a favore di società controllanti, controllate o collegate ai sensi dell’articolo 2359 del codice civile ovvero collegate o controllate dal medesimo controllante, fatta eccezione per le società controllate o collegate, ai sensi dell’articolo 2359 del codice civile, operanti nel settore delle infrastrutture di gioco, fermo rimanendo il mantenimento dei requisiti di solidità patrimoniale di cui al numero 4), della lettera a) del presente comma; in ogni cas
o, tempestiva comunicazione all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato dei finanziamenti e delle garanzie prestati nei casi predetti;

7) distribuzione, anche straordinaria, di dividendi solo subordinatamente al fatto che risultino pienamente adempiuti tutti gli obblighi di investimento, specialmente quelli occorrenti al mantenimento dei livelli di servizio richiesti al concessionario;

8) sottoposizione ad autorizzazione preventiva dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, a pena di decadenza dalla concessione, delle operazioni che implicano mutamenti soggettivi del concessionario, intendendosi per modifiche soggettive riguardanti il concessionario ogni operazione, posta in essere dal concessionario, di fusione, scissione, trasferimento dell’azienda, mutamento di sede sociale o di oggetto sociale, scioglimento della società, escluse tuttavia quelle di vendita o di collocamento delle azioni del concessionario presso un mercato finanziario regolamentato;

9) sottoposizione ad autorizzazione preventiva dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato delle operazioni di trasferimento delle partecipazioni, anche di controllo, detenute dal concessionario suscettibili di comportare, nell’esercizio in cui si perfeziona l’operazione, una riduzione dell’indice di solidità patrimoniale determinato con decreto interdirigenziale del Ministero dell’economia e delle finanze, fermo l’obbligo del concessionario, in tali casi, di riequilibrare, a pena di decadenza, il predetto indice, mediante aumenti di capitale ovvero altri strumenti od operazioni volti al ripristino dell’indice medesimo entro sei mesi dalla data di approvazione del bilancio;

10) mantenimento del controllo, ai sensi dell’articolo 2359 del codice civile, del concessionario sempre in capo a un soggetto che abbia i requisiti e assuma gli obblighi seguenti:

10.1) patrimonializzazione idonea, intendendosi per tale che il soggetto abbia un patrimonio netto, risultante dall’ultimo bilancio d’esercizio approvato e certificato, almeno pari all’importo determinato con decreto interdirigenziale del Ministero dell’economia e delle finanze per ogni punto percentuale di partecipazione nel capitale del concessionario;

10.2) sede sociale, o residenza in caso di persona fisica, in un Paese non incluso nelle liste degli Stati e territori a regime fiscale privilegiato individuati ai sensi degli articoli 110 e 167 del testo unico delle imposte sui redditi, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917, e successive modificazioni;

10.3) se in Italia all’atto dell’aggiudicazione della concessione, assicurare il mantenimento nel territorio, anche a fini fiscali, della sede del concessionario, nonché il mantenimento nel medesimo territorio delle competenze tecnico-organizzative del concessionario, impegnandosi formalmente ad assicurare al concessionario i mezzi occorrenti per far fronte agli obblighi derivanti dalla convenzione di concessione e dagli atti ad essa allegati, agendo a tal fine al meglio delle proprie possibilità;

10.4) composizione dell’organo amministrativo, nella misura richiesta, da amministratori e sindaci in possesso dei requisiti di cui alla lettera a), numero 5), e aventi altresì, ricorrendone il caso, i requisiti di onorabilità previsti ai fini della quotazione in mercati regolamentati;

11) trasmissione all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, entro e non oltre quattro mesi dalla sottoscrizione della convenzione accessiva alla concessione, del documento attestante l’avvenuta certificazione di qualità dei sistemi di gestione aziendale conformi alle norme dell’Unione europea, con espresso impegno al mantenimento di tale certificazione per l’intera durata della convenzione;

12) comunicazione all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, su sua richiesta, di tutte le informazioni utili a valutare le modalità di organizzazione, gestione, assistenza e controllo della rete di distribuzione fisica, con particolare riferimento alle funzioni di customer service e di logistica distributiva, relativamente alle attività di produzione, stoccaggio e distribuzione alla predetta rete del materiale di gioco;

13) adozione ovvero messa a disposizione di strumenti e accorgimenti per l’autolimitazione ovvero per l’autoesclusione dal gioco, per l’esclusione dall’accesso al gioco da parte di minori, nonché per l’esposizione del relativo divieto in modo visibile negli ambienti di gioco gestiti dal concessionario;

14) promozione di comportamenti responsabili di gioco e vigilanza sulla loro adozione da parte dei giocatori, nonché di misure a tutela del consumatore previste dal codice del consumo, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206;

15) nell’ambito dell’esercizio e della raccolta dei giochi pubblici, svolgimento dell’eventuale attività di commercializzazione esclusivamente mediante il canale prescelto;

16) esercizio attraverso la rete di raccolta del gioco di attività strumentali o collaterali a quella di gioco nonché valorizzazione delle immobilizzazioni ovvero delle infrastrutture occorrenti per la raccolta del gioco negli stretti limiti e condizioni stabiliti in sede di gara e solo previa autorizzazione dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, alla cui approvazione preventiva sono altresì sottoposti gli schemi di atti, anche negoziali, che i concessionari adottano per la disciplina dell’esercizio delle predette attività;

17) destinazione a scopi diversi da investimenti legati alle attività oggetto di concessione della extraprofittabilità generata in virtù dell’esercizio delle attività di cui al numero 6) solo previa autorizzazione dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato;

18) individuazione del momento ovvero delle condizioni al cui avverarsi l’eventuale variazione degli oneri di esercizio e gestione delle attività oggetto di concessione rientra nel rischio d’impresa del concessionario, salvo i casi di forza maggiore o di fatto del terzo;

19) trasmissione al sistema centrale dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato delle informazioni, dei dati e delle contabilità relativi all’attività di gioco specificati con decreto direttoriale dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato;

20) trasmissione annuale, anche telematica, all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato del quadro informativo minimo dei dati economici, finanziari, tecnici e gestionali delle società concessionarie specificato con decreto interdirigenziale del Ministero dell’economia e delle finanze;

21) messa a disposizione, nei tempi e con le modalità indicati dall’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato all’atto della sua richiesta, di tutti i documenti e le informazioni occorrenti per l’espletamento delle attività di vigilanza e controllo della medesima Amministrazione;

22) consenso all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato per l’accesso, nei tempi e con le modalità indicati dalla stessa Amministrazione, di suoi dipendenti o incaricati alle sedi del concessionario a fini di controllo e ispezione, nonché, ai medesimi fini, impegno di massima assistenza e collaborazione nei riguardi di tali dipendenti o incaricati;

23) definizione di sanzioni, a titolo di penali, a fronte di casi di inadempimento delle clausole della convenzione accessiva alla concessione imputabili al concessionario, anche a titolo di colpa; graduazione delle penali in funzione della gravità dell’inadempimento e nel rispetto dei princìpi di proporzionalità ed effettività della sanzione;

24) previsione di meccanismi tesi alla migliore realizzazione del principio di effettività della clausola di decadenza dalla concessione, nonché di maggiore efficienza, efficacia ed economicità del relativo procedimento nel rispetto dei princìpi di partecipazione e del contraddittorio;

25) previsione per il concessionario uscente, alla scadenza del periodo di durata della concessione, di proseguire nell’ordinaria amministrazione delle attività di gestione ed esercizio delle attività di raccolta del gioco oggetto di concessione fino al trasferimento della gestione e dell’esercizio al nuovo concessionario;

26) previsione della cessione non onerosa ovvero della devoluzione della rete infrastrutturale di gestione e raccolta del gioco all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato all’atto della scadenza del termine di durata della concessione, esclusivamente previa sua richiesta in tal senso, comunicata almeno sei mesi prima di tale scadenza ovvero comunicata in occasione del provvedimento di revoca o di decadenza della concessione.

Il comma 78 contiene l’elenco analitico, alla lettera a), dei requisiti che debbono possedere tutti i nuovi concessionari dei giochi pubblici “non a distanza” o attraverso “rete fisica” e, alla lettera b), degli obblighi ai quali i medesimi sono tenuti ad assolvere a seguito della sottoscrizione delle relative convenzioni accessive.

Al momento della partecipazione alle procedure selettive per l’affidamento delle relative concessioni, tali operatori devono infatti essere dotati almeno dei requisiti di cui alla lettera a), ed accettare di sottoscrivere convenzioni access
ive alle concessioni che rechino almeno clausole, condizioni e termini idonei ad assicurare il rispetto degli obblighi di cui alla lettera b).

In particolare, si tratta di requisiti ed obblighi predeterminati dalla legge e non rimessi alla scelta della stazione appaltante, solo in parte omologhi a quelli previsti per il gioco “a distanza”[47] e sensibilmente diversi da quelli richiesti agli altri operatori economici dal D. Lgs. n. 163 del 2006, e s.m.i. in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture.

A tal proposito, se da una parte è vero che le concessioni di servizi risultano tendenzialmente sottratte dall’applicazione del cd. “codice degli appalti”, dall’altra è del pari innegabile che, secondo la giurisprudenza comunitaria e nazionale, l’affidamento delle stesse non può venir disancorato dai principi espressi dal Trattato dell’Unione Europea in tema di tutela della concorrenza[48].

Spetterà pertanto all’interprete il difficile compito di verificare la compatibilità dei requisiti ed obblighi stabiliti dal comma 78 con il rispetto dei principi desumibili dal Trattato e degli stessi principi generali relativi ai contratti pubblici – in particolare a quelli di adeguatezza, ragionevolezza, proporzionalità, non discriminazione e parità di trattamento[49] –, tenendo tuttavia presente la particolare delicatezza degli interessi implicati dal settore dei giochi e delle scommesse, soprattutto se praticati per via “terrestre”, e della conseguente speciale affidabilità, non solo morale ma anche tecnica, e solidità patrimoniale e/o economico-finanziaria richiesta ai gestori di quei servizi.

In ogni caso, l’oggettiva consistenza e la notevole portata dei requisiti ed obblighi fissati dalla legge di stabilità – tali da incidere in misura assai significativa sulla struttura delle compagini imprenditoriali nonché sulle scelte gestionali e sui margini di auto-organizzazione dei soggetti concessionari – rischia di far ritenere in parte superato nel settore dei giochi e delle scommesse il tradizionale modello concessorio, il quale comporta, com’è noto, l’estraniazione totale dell’amministrazione concedente dalla gestione del servizio, salvo la vigilanza sulla regolare gestione e sulla qualità del servizio stesso[50].

Per ragioni di economia del presente lavoro non è possibile procedere ad una compiuta disamina di tutti i requisiti e gli obblighi previsti dal comma 78 e conviene, pertanto, limitarsi ad evidenziare i seguenti aspetti di particolare interesse:

– è richiesto alle società concorrenti di dichiarare “in ogni caso”, già in sede di gara, i dati identificativi delle persone, fisiche o giuridiche, che detengono, direttamente o indirettamente, una partecipazione al loro capitale o patrimonio superiore al 2%, fermo restando – deve ritenersi – quanto previsto dal d.p.c.m. 11 maggio 1991, n. 187, intitolato “regolamento per il controllo delle composizioni azionarie dei soggetti aggiudicatari di opere pubbliche e per il divieto delle intestazioni fiduciarie, previsto dall’art. 17, comma 3, della legge 19 marzo 1990, n. 55, sulla prevenzione della delinquenza di tipo mafioso”[51];

– è stabilita dalla lettera a) – n. 2) – una soglia fissa di fatturato minimo raggiunta negli ultimi due esercizi antecedenti alla data di presentazione della domanda – pari ad € 2.000.000,00 – per qualsiasi tipo di gioco pubblico praticato per via “terrestre”;

– è previsto dalla lettera a) – n. 3) – il rilascio in favore dell’AAMS di una garanzia bancaria o assicurativa, di durata biennale, di importo fisso pari ad € 1.500.000,00 indipendentemente dal valore e dalla tipologia dell’affidamento;

– sono richiesti dalla lettera a) – n. 4) – requisiti speciali di solidità patrimoniale e di affidabilità, onorabilità, professionalità e indipendenza degli organi direttivi – compresi i procuratori – delle imprese concessionarie, da stabilirsi a cura di un decreto interdirigenziale in misura aggiuntiva a quanto previsto dagli artt. 38 e ss. D. Lgs. n. 163 del 2006, e s.m.i.;

– è previsto dalla lettera b) – n. 3) – l’obbligo di aumentare il capitale sociale delle società concessionarie a seguito di “motivata richiesta” dell’AAMS nell’ipotesi in cui “lo sviluppo delle attività e delle funzioni in concessione lo richieda”, nonché di “immediata e integrale ricostituzione del capitale sociale nei casi di riduzione del medesimo”;

– è richiesto dalla lettera b) – n. 4) – il mantenimento, per l’intera durata della concessione, di un “rapporto di indebitamento” entro un valore da fissarsi con decreto interdirigenziale;

– è prescritto dalla lettera b) – n. 5) – un obbligo trimestrale di rendicontazione certificata da “primaria società di revisione contabile”;

– è introdotto dalla lettera b) – n. 6) – un generale divieto di prestare finanziamenti o garanzie in favore di società controllanti, controllate o collegate ai sensi dell’art. 2359 del codice civile ovvero collegate o controllate dal medesimo controllante;

– è assoggettata dalla lettera b) – n. 8) – all’autorizzazione preventiva dell’AAMS, pena la decadenza della concessione, qualsiasi operazione che implichi mutamento soggettivo, ivi compresi il cambio di sede e di oggetto sociale, o comporti trasferimento delle partecipazioni, anche di controllo, del concessionario;

– è richiesto dalla lettera b) – n. 10) – il mantenimento del controllo ai sensi dell’art. 2359 del codice civile in capo ad un soggetto provvisto di “patrimonializzazione idonea” – risultante dall’ultimo bilancio d’esercizio approvato e certificato ed almeno pari ad una soglia minima da individuarsi con decreto interdirigenziale –, avente sede in paesi non a fiscalità privilegiata, il quale si impegni formalmente ad assicurare al concessionario i mezzi occorrenti per far fronte agli obblighi derivanti dalla convenzione di concessione, con composizione dell’organo amministrativo da soggetti aventi i requisiti di onorabilità richiesti dal decreto ministeriale 11 novembre 1998, n. 471 ai fini della quotazione in borsa[52];

– sono richiesti dalla lettera b) – nn. 13) e 14) –, con clausola pedissequamente riproduttiva del comma 17, lett. e) e f) dell’art. 24 legge comunitaria 2008, non soltanto l’adozione e la messa a disposizione di “strumenti e accorgimenti per l’autolimitazione ovvero per l’autoesclusione dal gioco” e “per l’esclusione dall’accesso al gioco da parte di minori”, ma anche la “promozione di comportamenti responsabili di gioco” e la “vigilanza sulla loro adozione da parte dei giocatori”, oltre alle misure a tutela del consumatore previste dal cd. “codice del consumo” di cui al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206, e s.m.i.

Preme inoltre rappresentare come il legislatore non abbia riprodotto per il gioco “terrestre” la disposizione derogatoria relativa alla raccolta “a distanza” contenuta nella seconda parte del comma 18 dell’art. 24 legge comunitaria 2008[53] e, pertanto, i fatti, gli stati e le qualità relativi ai requisiti ovvero agli obblighi di cui alle lettere a) e b) potranno essere oggetto di autocertificazioni ovvero di dichiarazioni sostitutive dell’atto di notorietà nei limiti di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445.

Né potrebbe invocarsi in contrario l’inciso “fermo restando in ogni caso quanto già stabilito al riguardo dall’articolo 24 della legge 7 luglio 2009, n. 88 in materia di esercizio e di raccolta a distanza dei giochi pubblici” contenuto nel precedente comma 78 della legge di stabilità, riferendosi il medesimo soltanto alle finalità, criteri e obiettivi perseguiti da tale segmento dell’articolato.

A differenza di quanto disposto dai commi 23 e 24 dell’art. 24 citato per il gioco “a distanza”, non sono infine fissate sanzioni (penali ed extrapenali) ad hoc per l’ipotesi di esercizio del gioco “non a distanza” o “attraverso rete fisica” con modalità e tecniche diverse da quelle previste dalla legge.

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Comma 79

79. Entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, i soggetti concessionari ai quali sono già consentiti l’esercizio e la raccolta non a distanza dei giochi pubblici sottoscrivono l’atto di integrazione della convenzione accessiva alla concessione occorrente per adeguarne i contenuti ai princìpi di cui al comma 78, lettera b), numeri 4), 5), 7), 8), 9), 13), 14), 17), 19), 20), 21), 22), 23), 24), 25) e 26).

Il comma 79 stabilisce che, entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di stabilità (e, perciò, entro il 1° giugno 2011), gli attuali soggetti concessionari per il gioco “non a distanza” (“i soggetti concessionari ai quali sono già consentiti l’esercizio e la ra
ccolta non a distanza dei giochi pubblici“) devono sottoscrivere l’atto di integrazione della convenzione accessiva alle concessioni per adeguarne i contenuti ai principi di cui al comma precedente e, in particolare, ai requisiti previsti dalla lettera b) del comma 78, limitatamente a quelli previsti dai seguenti numeri: n. 4 (rapporto di indebitamento), n. 5 (obblighi di rendicontazione), n. 7 (limiti alla distribuzione di dividendi), n. 8 (autorizzazione preventiva ai mutamenti soggettivi del concessionario), n. 9 (autorizzazione preventiva al trasferimento delle partecipazioni), 13 (autolimitazione e autoesclusione dal gioco), 14 (gioco responsabile e vigilanza sul giocatore), 17 (extraprofittabilità), 19, 20 e 21 (obblighi di trasmissione e informazione), 22 (accessi e ispezioni), 23 e 24 (penali), 25 (concessionari uscenti) e 26 (cessione non onerosa e devoluzione della rete di raccolta).

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Comma 80

80. Nell’ambito delle proprie attribuzioni, l’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, anche avvalendosi mediante convenzioni non onerose di soggetti qualificati individuati nell’ambito delle pubbliche amministrazioni in possesso di adeguate competenze tecnico-professionali, in particolare:

a) richiede informazioni ed effettua controlli, con poteri di ispezione, di accesso e di acquisizione della documentazione e delle notizie utili in ordine al rispetto degli obblighi oggetto della convenzione accessiva alla concessione, al fine altresì di esercitare la vigilanza sull’esatto adempimento da parte dei concessionari degli obblighi derivanti dalla convenzione accessiva;

b) può emanare direttive concernenti l’erogazione dei servizi da parte del concessionario definendo in particolare i livelli generali di qualità riferiti al complesso delle prestazioni e i livelli specifici di qualità riferiti alla singola prestazione da garantire al giocatore, sentiti i concessionari e i rappresentanti dei consumatori;

c) emana direttive per la separazione contabile e amministrativa e verifica i costi delle singole prestazioni per assicurare, tra l’altro, la loro corretta disaggregazione e imputazione per funzione svolta, provvedendo, quindi, al confronto tra essi e gli eventuali costi analoghi in altri Paesi e assicurando la pubblicizzazione dei dati;

d) irroga, salvo che il fatto costituisca reato, in caso di inosservanza dei propri provvedimenti o in caso di mancata ottemperanza da parte del concessionario alle richieste di informazioni o a quelle connesse all’effettuazione dei controlli, ovvero nel caso in cui le informazioni e i documenti acquisiti non siano veritieri, sanzioni amministrative pecuniarie per ciascuna inosservanza non inferiori nel minimo a euro 500 e non superiori nel massimo a euro 1.500, per le quali non è ammesso quanto previsto dall’articolo 16 della legge 24 novembre 1981, n. 689, e successive modificazioni;

e) segnala all’Autorità garante della concorrenza e del mercato, con riferimento agli atti e ai comportamenti dei concessionari sottoposti al proprio controllo, nonché delle imprese che partecipano agli affidamenti di lavori, forniture e servizi effettuati da queste, la sussistenza di ipotesi di violazione della legge 10 ottobre 1990, n. 287.

Il comma 80 attribuisce all’AAMS una serie di poteri di controllo, indirizzo e segnalazione alle autorità competenti – presidiati con sanzioni amministrative in ipotesi di comportamento non collaborativo da parte degli interessati – sul corretto espletamento dell’attività dei concessionari dei giochi pubblici, anche avvalendosi, mediante convenzioni non onerose, di soggetti qualificati nell’ambito delle pubbliche amministrazioni.

Segnatamente, la disposizione in commento demanda all’amministrazione concedente:

a) l’obbligo di richiedere (“richiede”) informazioni ed effettuare controlli, con poteri di ispezione, di accesso e di acquisizione della documentazione e delle notizie utili in ordine al rispetto degli obblighi previsti dalla convenzione accessiva alla concessione, al fine di vigilare sull’esatto adempimento di quest’ultima da parte dei concessionari;

b) la facoltà di emanare (“può”) direttive concernenti l’erogazione dei servizi da parte dei concessionari, definendo in particolare i livelli generali di qualità riferiti al complesso delle prestazioni nonché i livelli specifici di qualità riferiti alla singola prestazione da garantire al giocatore, sentiti i concessionari e i rappresentanti dei consumatori[54];

c) l’obbligo di emanare (“emana”) direttive per la separazione contabile e amministrativa e verificare i costi delle singole prestazioni al fine di assicurare, tra l’altro, la loro corretta “disaggregazione e imputazione per funzione svolta”, provvedendo, quindi, al confronto tra essi e gli eventuali costi analoghi in altri Paesi e assicurando la pubblicizzazione dei dati;

d) l’obbligo di irrogare (“irroga”), “salvo che il fatto costituisca reato”, sanzioni amministrative pecuniarie non inferiori nel minimo ad € 500,00 e non superiori nel massimo ad € 1.500,00 e per le quali non è ammesso il pagamento in misura ridotta di cui all’articolo 16 legge n. 689 del 1981: i) in caso di inosservanza dei provvedimenti dell’AAMS da parte dei concessionari; ii) in caso di mancata ottemperanza da parte dei concessionari alle richieste di informazioni ed a quelle connesse all’effettuazione dei controlli; iii) in caso di non veridicità delle informazioni fornite e/o dei documenti acquisiti;

e) l’obbligo di segnalare (“segnala”) all’Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM), con riferimento agli atti ed ai comportamenti dei concessionari sottoposti al proprio controllo, nonché delle imprese che partecipano agli affidamenti di lavori, forniture e servizi effettuati, la sussistenza di ipotesi di violazione alla cd. “normativa antitrust” di cui alla legge 10 ottobre 1990, n. 287.

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Comma 81

81. Al fine di un più efficace contrasto del gioco illecito e dell’evasione fiscale nel settore del gioco, l’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, tenuto conto del potenziamento delle proprie risorse umane, e anche avvalendosi della collaborazione della Società italiana degli autori ed editori (SIAE) e del Corpo della guardia di finanza, realizza nell’anno 2011 un programma straordinario di almeno trentamila controlli in materia di giochi pubblici, con particolare riferimento ai settori del gioco on line, delle scommesse nonché del gioco praticato attraverso apparecchi da intrattenimento e divertimento; in relazione a quest’ultimo, in particolare, il programma dei controlli ha l’obiettivo:

a) di realizzare, sulla base della banca dati di cui all’articolo 22 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, e successive modificazioni, l’accurata ricognizione della distribuzione sul territorio degli apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, del testo unico di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni, al fine di identificare:

1) il numero e la tipologia dei singoli apparecchi presenti in ciascun esercizio commerciale, locale o, comunque, punto di offerta del gioco, nonché di quelli collocati in magazzini ovvero sottoposti a manutenzione straordinaria;

2) la titolarità di ciascun esercizio commerciale, locale o, comunque, punto di offerta del gioco;

3) la titolarità, il possesso ovvero la detenzione a qualsiasi titolo di ciascun apparecchio, nonché la data della sua installazione nell’esercizio commerciale, locale o punto di offerta del gioco; a tale ultimo riguardo, in assenza di dati univoci e concordanti, vale la presunzione assoluta, ai soli fini della ricognizione, che gli apparecchi siano stati installati nella data immediatamente anteriore a quella nella quale l’identificazione è effettuata;

4) la riferibilità di ciascun apparecchio alla rete del corrispondente concessionario per la raccolta del gioco;

b) conseguentemente, di identificare quali e quanti apparecchi risultino installati in ciascun esercizio commerciale, locale o punto di offerta del gioco in eccedenza rispetto ai parametri numerico-quantitativi già stabiliti a tale riguardo con decreti dirigenziali dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato;

c) di prevedere che ciascun concessionario fornisca all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, anche senza previa richiesta da parte della stessa, tutti i dati, i documenti e le informazioni utili ai fini della ricognizione;

d) di consentire a ciascun concessionario, nonché a ciascun soggetto dallo stesso legittimamente incaricato nell’ambito dell’organizzazione della rete di raccolta del gioco, di mantenere installati negli esercizi commerciali, nei locali ovvero nei punti di offerta del gioco gli apparecchi che risultano in eccedenza, ai sensi della lettera b), previo pagamento, fino alla data di adozione del decreto di cui alla lettera g), di una somma mensile pari a euro 300, dovuta solidalmente dai soggetti sopra indicati per ciascuno degli apparecchi di cui al com
ma 6 dell’articolo 110 del testo unico di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni;

e) di irrogare ai concessionari, che non forniscano i dati, i documenti e le informazioni di cui alla lettera c), una sanzione amministrativa pecuniaria, per ogni mancata comunicazione, non inferiore nel minimo a euro 500 e non superiore nel massimo a euro 1.500, per la quale non è ammesso quanto previsto dall’articolo 16 della legge 24 novembre 1981, n. 689, e successive modificazioni;

f) di ripartire fra tutti i concessionari per la raccolta del gioco attraverso apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, del testo unico di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni, in proporzione percentuale al numero di apparecchi che agli stessi risultano formalmente riferibili in relazione al numero dei nulla osta rilasciati, il pagamento delle somme di cui alla lettera d) per gli apparecchi che, all’esito della ricognizione, risultano in eccedenza ma non riferibili a un singolo concessionario; di prevedere, fermo restando quanto disposto dagli articoli 39 e seguenti del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, e successive modificazioni, e dall’articolo 110, comma 9, del testo unico di cui al regio decreto n. 773 del 1931, e successive modificazioni, il pagamento delle somme di cui alla lettera d), anche per gli apparecchi non muniti del nulla osta, da parte dei soggetti responsabili dell’installazione degli apparecchi medesimi;

g) di pervenire all’adozione di un nuovo decreto direttoriale dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato recante la determinazione dei parametri numerico-quantitativi per l’installazione e l’attivazione in ciascun esercizio commerciale, locale o punto di offerta del gioco, degli apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, del testo unico di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni, nel rispetto dei seguenti criteri:

1) tipologia di locali in relazione all’esclusività dell’attività di gioco esercitata;

2) estensione della superficie;

h) di verificare che ciascun concessionario interessato disponga conseguentemente la rimozione degli apparecchi che risultano in eccedenza rispetto ai nuovi parametri di cui alla lettera g), in funzione altresì delle date di installazione dei medesimi apparecchi, di cui alla lettera a), numero 3);

i) di irrogare ai concessionari, ai proprietari di apparecchi e ai titolari degli esercizi, dei locali o, comunque, dei punti di offerta del gioco, singolarmente in relazione alle accertate responsabilità, una sanzione amministrativa pecuniaria di importo mensile pari a euro 300 per ciascuno degli apparecchi installati in eccedenza rispetto ai limiti previsti dal decreto direttoriale di cui alla lettera g) fino alla data di effettiva rimozione degli apparecchi in eccedenza, che deve essere effettuata entro tre mesi dalla data di efficacia del predetto decreto;

l) di procedere, trascorso il termine di cui alla lettera i), alla rimozione forzata degli apparecchi con oneri a carico dei soggetti responsabili, nei confronti dei quali è irrogata altresì una sanzione amministrativa pecuniaria fino a euro 1.000 per ciascun apparecchio.

Il comma 81 prevede, “al fine di un più efficace contrasto del gioco illecito e dell’evasione fiscale”, un programma straordinario di almeno trentamila controlli in materia di giochi pubblici da parte dell’AAMS, avvalendosi della collaborazione della SIAE e della Guardia di finanza, con particolare riferimento al “gioco on line”, alle “scommesse” ed al “gioco praticato attraverso apparecchi da intrattenimento e divertimento”.

In relazione agli apparecchi da divertimento ed intrattenimento di cui all’art. 110 Tulps, il legislatore ha costruito un “cronoprogramma” finalizzato, da un lato, a consentire la progressiva rimozione degli apparecchi collocati in “sovrannumero” presso gli esercizi ed i punti di offerta del gioco pubblico, e, dall’altro, a conferire un maggior grado di effettività alla disciplina amministrativa del cd. “contingentamento”.

In particolare, la norma in commento stabilisce che tale “cronoprogramma” debba articolarsi nelle seguenti fasi:

i) ricognizione sul territorio e censimento, tramite la banca dati prevista dall’art. 22 legge n. 289 del 2002 degli apparecchi da intrattenimento e divertimento presenti in qualunque pubblico esercizio o esercizio commerciale o punto di offerta del gioco – ivi compresi quelli collocati in magazzini e/o sottoposti ad operazioni di manutenzione straordinaria –, al fine di identificarne il numero, la tipologia ed i rispettivi titolari (proprietari, po
ssessori e detentori)[55];

ii) obbligo per i concessionari, anche in assenza di apposita richiesta, di trasmettere all’AAMS “tutti i dati, i documenti e le informazioni utili”, sotto comminatoria di sanzioni amministrative pecuniarie, per ciascuna “mancata comunicazione”, da € 500,00 ad € 1500,00, non estinguibili mediante pagamento in misura ridotta ai sensi dell’art. 16 legge n. 689 del 1981;

iii) identificazione del numero e della tipologia delle infrazioni all’attuale disciplina amministrativa del cd. “contingentamento”, contenuta nel decreto interdirigenziale del 27 ottobre 2003, recante la “determinazione del numero massimo di apparecchi e congegni di cui all’art. 110, commi 6 e 7, lettera b) del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (t.u.l.p.s.) che possono essere installati presso esercizi pubblici, circoli privati e punti di raccolta di altri giochi autorizzati” e nel decreto direttoriale AAMS 18 gennaio 2007, avente ad oggetto “l’individuazione del numero massimo di apparecchi da intrattenimento di cui all’art. 110, commi 6 e 7, del t.u.l.p.s., che possono essere installati per la raccolta del gioco presso punti di vendita aventi come attività principale la commercializzazione dei prodotti di gioco pubblici e prescrizioni da osservare ai fini dell’installazione”[56];

iv) facoltà per i soggetti concessionari e/o per i loro incaricati di mantenere installati gli apparecchi da gioco di cui al comma 6 dell’art. 110 Tulps nelle more della definizione della nuova disciplina del cd. “contingentamento” (“fino alla data di adozione del decreto” di cui si dirà al successivo punto vii), corrispondendo, in solido tra loro, la somma di € 300,00 mensili per ciascuno degli apparecchi medesimi;

v) ripartizione fra tutti i concessionari per la raccolta del gioco attraverso apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6 Tulps, in proporzione percentuale al numero di apparecchi che agli stessi risultano formalmente riferibili in relazione al numero dei nulla osta rilasciati, il pagamento di detta somma mensile, che, all’esito della ricognizione, risultino “in eccedenza ma non riferibili a un singolo concessionario”;

vi) ferme restando le sanzioni amministrative previste dal comma 9 dell’art. 110 Tulps e quelle amministrative tributarie di cui al d.l. n. 269 del 2003, convertito nella legge n. 326 del 2003, e s.m.i., previsione dell’obbligo del versamento, a carico dei “responsabili dell’installazione”, della somma di € 300,00 mensili per ciascun apparecchio anche relativamente agli apparecchi da gioco non muniti di nulla osta di distribuzione o per la messa in esercizio rilasciati dall’AAMS;

vii) adozione della nuova disciplina del cd. “contingentamento” mediante decreto direttoriale dell’AAMS di determinazione dei parametri numerico – quantitativi per l’installazione e l’attivazione in ciascun esercizio commerciale, locale o punto vendita degli apparecchi da gioco di cui all’art. 110, comma 6 Tulps, considerando la “tipologia dei locali in relazione all’esclusività dell’attività di gioco esercitata” nonché l’”estensione della superficie”[57];

viii) a seguito dell’espletamento delle previste verifiche, applicazione nei confronti dei “concessionari”, dei “proprietari degli apparecchi” e dei “titolari degli esercizi, dei locali o, comunque, dei punti di offerta del gioco”, “singolarmente in relazione alle accertate responsabilità”, della sanzione amministrativa pecuniaria di importo mensile pari ad € 300,00 per ciascuno degli apparecchi installati in eccedenza rispetto ai limiti previsti dal nuovo decreto direttoriale fino alla data di effettiva rimozione dei medesimi;

ix) trascorso il termine di tre mesi dalla “data di efficacia” del nuovo decreto direttoriale AAMS sul cd. “contingentamento”, rimozione forzata degli apparecchi da gioco con oneri a carico dei soggetti responsabili e contestuale applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria fino ad € 1.000,00 per ciascun apparecchio.

Anche a voler prescindere dalla tecnica di normazione in concreto utilizzata (“il programma dei controlli ha l’obiettivo […]”), non poche sono le perplessità che rischia di suscitare la disciplina recata dalla norma in commento.

Non si comprende, anzitutto, quale sia la natura della prevista somma di € 300,00 mensili che gli operatori (concessionari e soggetti da questi “legittimamente incaricati”) dovrebbero versare – non si comprende se all’AAMS ovvero ad altra autorità – per potersi avvalere della “facoltà” di mantenere installati presso gli esercizi gli apparecchi risultanti in soprannumero a seguito dell’espletamento dei previsti controlli, né quali dovrebbero essere le conseguenze del mancato pagamento della stessa, ove si consideri, tra l’altr
o, che la misura della “rimozione forzata” è espressamente riservata dalla legge alla fase successiva all’emanazione del nuovo decreto sul cd. “contingentamento”.

Si pone, altresì, il problema di coordinamento tra la nuova disciplina e quella prevista dagli artt. 17-bis e ss. Tulps, dal momento che, com’è noto, la violazione alla disciplina del numero massimo di apparecchi da gioco installabili presso gli esercizi si traduce anzitutto in una violazione dei limiti e delle prescrizioni delle autorizzazioni e licenze rilasciate ai sensi dell’art. 86 Tulps[58].

Viene pertanto da chiedersi se, nel corso della fase transitoria che dovrebbe precedere il nuovo decreto direttoriale sul cd. “contingentamento”, potrà essere ugualmente ordinata nei confronti dei titolari degli esercizi la rimozione degli apparecchi in sovrannumero ai sensi dell’art. 17-ter, comma 3 Tulps pur in presenza dell’effettuato pagamento della somma di € 300,00 da parte dei concessionari e/o dei soggetti da questi “legittimamente incaricati”[59].

Altrettanti dubbi rischia di suscitare la comminatoria automatica, a carico dei soggetti responsabili, delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dalla legge di stabilità, quasi che le stesse non dovessero trovare applicazione attraverso l’ordinario procedimento amministrativo previsto dalla legge n. 689 del 1981.

In ogni caso, non trattandosi di violazioni alla disciplina amministrativa attuativa dei commi 6 e 7 ma delle “prescrizioni tecniche ed amministrative vigenti” di cui al comma 3 dell’art. 110 Tulps, non potrà farsi coincidere l’autorità competente a ricevere il rapporto con il direttore dell’ufficio regionale dell’AAMS ai sensi del comma 9-ter del medesimo art. 110, in quanto quest’ultimo risulta competente ex lege ad emettere ordinanza ingiunzione per le sole “violazioni previste dal comma 9”.

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Comma 82

82. Il comma 533 dell’articolo 1 della legge 23 dicembre 2005, n. 266, è sostituito dai seguenti:

«533. Presso il Ministero dell’economia e delle finanze-Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato è istituito, a decorrere dal 1º gennaio 2011, l’elenco:

a) dei soggetti proprietari, possessori ovvero detentori a qualsiasi titolo degli apparecchi e terminali di cui all’articolo 110, comma 6, lettere a) e b), del testo unico di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni, per i quali la predetta Amministrazione rilascia, rispettivamente, il nulla osta di cui all’articolo 38, comma 5, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, e il codice identificativo univoco di cui al decreto del Direttore generale dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato 22 gennaio 2010, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 32 del 9 febbraio 2010;

b) dei concessionari per la gestione della rete telematica degli apparecchi e terminali da intrattenimento che siano altresì proprietari degli apparecchi e terminali di cui all’articolo 110, comma 6, lettere a) e b), del testo unico di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni;

c) di ogni altro soggetto che, non essendo ricompreso fra quelli di cui alle lettere a) e b), svolge, sulla base di rapporti contrattuali continuativi con i soggetti di cui alle medesime lettere, attività relative al funzionamento e al mantenimento in efficienza degli apparecchi, alla raccolta e messa a disposizione del concessionario delle somme residue e comunque qualsiasi altra attività funzionale alla raccolta del gioco.

533-bis. L’iscrizione nell’elenco di cui al comma 533, obbligatoria anche per i soggetti già titolari, alla data di entrata in vigore del medesimo comma, dei diritti e dei rapporti in esso previsti, è disposta dal Ministero dell’economia e delle finanze-Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato previa verifica del possesso, da parte dei richiedenti, della licenza di cui all’articolo 86 del testo unico di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni, e della certificazione antimafia prevista dalla disciplina vigente nonché dell’avvenuto versamento, da parte dei medesimi, della somma di euro 100. Gli iscritti nell’elenco rinnovano annualmente tale versamento. Con decreto direttoriale del Ministero dell’economia e delle finanze-Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato sono stabilite tutte le ulteriori disposizioni applicative, eventualmente anche di natura transitoria, relative alla tenuta dell’elenco, all’iscrizione ovvero alla cancellazione dallo stesso, nonché ai tempi e alle modalità di effettuazione del predetto versamento.

533-ter. I concessionari per la gestione della rete telematica non possono intrattenere rapporti contrattuali funzionali all’esercizio delle attività di gioco con soggetti diversi da quelli iscritti nell’elenco di cui al comma 533. In caso di violazione del divieto è dovuta la sanzione amministrativa pecuniaria di euro 10.000 da parte di ciascun contraente e il rapporto contrattuale è risolto di diritto. La terza reiterazione, anche non consecutiva, della medesima violazione nell’arco di un biennio determina la revoca della concessione per la gestione della rete telematica».

Il comma 82 sostituisce integralmente il comma 533 dell’art. 1 legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria per l’anno 2006) relativo ai requisiti che devono possedere i “terzi eventualmente incaricati della raccolta delle giocate dai concessionari della rete telematica”[60], poi concretamente attuato con decreto direttoriale AAMS 17 maggio 2006 (in G.U.R.I. 7 luglio 2006, n. 156)[61].

La disposizione prevede, in particolare, che presso l’AAMS venga istituito, a decorrere dal 1° gennaio 2011, un elenco riportante i dati identificativi: i) dei soggetti proprietari, possessori o detentori “a qualsiasi titolo” degli apparecchi e terminali che distribuiscono vincite in denaro di cui all’art. 110, comma 6 lett. a) e b) Tulps; ii) dei concessionari per la gestione della rete telematica che risultino anche proprietari dei predetti apparecchi e terminali; iii) di ogni altro soggetto che per essi svolga, sulla base di “rapporti contrattuali continuativi”, attività relative al funzionamento e al mantenimento in efficienza degli apparecchi da gioco, alla raccolta e messa a disposizione dei concessionari delle “somme residue” – pari alla differenza tra le somme giocate e le vincite erogate – e, comunque, qualsiasi altra attività funzionale alla raccolta di gioco.

Il legislatore ha dunque sancito l’obbligatorietà dell’iscrizione in un elenco di tutti i soggetti che compongono la filiera dell’intrattenimento con vincite in denaro a mezzo apparecchi automatici (comma 6 lett. a) e “videolotterie” (comma 6 lett. b), ivi compresi quelli già oggetto delle dichiarazioni rese dai concessionari ai sensi dell’art. 3 del decreto AAMS 17 maggio 2006[62].

Segnatamente, la prevista iscrizione nell’elenco non risulta automatica a seguito della semplice presentazione delle dichiarazioni da parte dei soggetti interessati ma deve essere sempre disposta dall’AAMS a seguito della verifica del possesso in capo ai richiedenti della licenza di cui all’art. 86 Tulps, della certificazione antimafia[63] nonché dell’avvenuto versamento, da rinnovare annualmente, della somma di € 100,00.

In coerenza con quanto previsto dal precedente art. 1, comma 533 legge n. 266 del 2005, il nuovo comma 533-bis demanda comunque ad un decreto direttoriale dell’AAMS il compito di stabilire tutte le disposizioni applicative – eventualmente anche di natura transitoria – relative alla tenuta dell’elenco, all’iscrizione o alla cancellazione dello stesso, nonché ai tempi ed alle modalità di effettuazione del predetto versamento.

Evidentemente, con tale decreto attuativo, l’AAMS potrebbe limitarsi a confermare i requisiti di moralità prescritti dal precedente decreto del 17 maggio 2006 – peraltro in aggiunta a quelli contemplati dal Tulps (artt. 11 e 92) –, ovvero piuttosto decidere di stabilire a carico dei richiedenti (anche) requisiti di solidità patrimoniale e/o di tipo economico finanziario e/o di carattere tecnico professionale.

La disposizione in commento ha infine previsto il divieto per i concessionari di intrattenere rapporti contrattuali funzionali all’esercizio delle predette attività di gioco con soggetti diversi da quelli iscritti nell’elenco, sotto comminatoria della sanzione amministrativa pecuniaria pari ad € 10.000,00 per ciascun contraente e della revoca della concessione nel caso di “terza reiterazione, anche non consecutiva, della medesima violazione nell’arco di un biennio”, oltre alla risoluzione di diritto del rapporto inter partes.

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[1] La disposizione previgente così recitava: “Nell’ipotesi di omesso, insufficiente o ritardato pagamento dell’imposta è dovuta una sanzione amministrativa pari al 30 per cento degli importi non pagati nel termine prescritto. Chi non presenta o presenta con indicazioni inesatte la dichiarazione d’inizio di attività è soggetto alla sanzione amministrativa da lire trecentomila a lire seicentomila. Si applicano le disposizioni in materia di sanzioni amministrative tributarie recate dal decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472”; sull’imposta unica sui concorsi pronostici e sulle scommesse, in dottrina, per tutti, L. Marzano, L’imposta unica delle scommesse transita indenne al vaglio della Corte Costituzionale, in Diritto e Pratica Tributaria, 2008, 1, pagg. 83 e ss.; sulla natura “speciale” di tale imposta, Cass. Civ., sez. un., 23 aprile 2009, n. 9672, in questa Rivista.

[2] L’articolo 25, comma 2, decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, come sostituito dall’art. 1 decreto legislativo 3 luglio 2003, n. 173 dispone che “l’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, disciplinata ai sensi dell’articolo 4 del presente decreto legislativo, svolge le funzioni attribuite al Ministero dell’economia e delle finanze in materia di giochi, scommesse e concorsi pronostici, ivi comprese quelle riguardanti i relativi tributi, fatta eccezione per le imposte dirette e l’imposta sul valore aggiunto, nonché in materia di amministrazione, riscossione e contenzioso concernenti le accise sui tabacchi lavorati”.

[3] A mente dell’art. 2 D. Lgs. n. 504 del 1998, la base imponibile per i concorsi pronostici è costituita “dall’intero ammontare della somma corrisposta dal concorrente per il gioco al netto di diritti fissi e compensi ai ricevitori”, mentre per le scommesse è costituita “dall’ammontare della somma giocata per ciascuna scommessa”.

[4] Ai sensi dell’art. 3 D. Lgs. citato, per soggetti passivi dell’imposta unica si intendono “coloro i quali gestiscono, anche in concessione, i concorsi pronostici e le scommesse”. Tale disposizione, tuttavia, è incisa dalla disposizione interpretativa contenuta nel successivo comma 66 della legge di stabilità.

[5] In questa Rivista.

[6] L’utilizzo dell’espressione “segnalazione certificata di inizio attività” in luogo della precedente “dichiarazione d’inizio di attività” è ascrivibile alle recenti modifiche apportate all’art. 19 legge 7 agosto 1990, n. 241 dall’art. 49, comma 4-bis decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito con modificazioni nella legge 30 luglio 2010, n. 122.

[7] Ibidem.

[8] A mente dell’art. 7 D.L. n. 269 del 2003, “1. Le sanzioni amministrative relative al rapporto fiscale proprio di società o enti con personalità giuridica sono esclusivamente a carico della persona giuridica. 2. Le disposizioni del comma 1 si applicano alle violazioni non ancora contestate o per le quali la sanzione non sia stata irrogata alla data di entrata in vigore del presente decreto. 3. Nei casi di cui al presente articolo le disposizioni del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472, si applicano in quanto compatibili”.

[9] L’art. 1, comma 20 della legge di stabilità prevede, in particolare, che, a decorrere dal 1° febbraio 2011, al decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472, e s.m.i., sono apportate le seguenti modificazioni: “a) all’articolo 13, comma 1, alla lettera a), le parole: «un dodicesimo» sono sostituite dalle seguenti: «un decimo»; alla lettera b), le parole: «un decimo» sono sostituite dalle seguenti: «un ottavo»; alla lettera c), le parole: «un dodicesimo», ovunque ricorrono, sono sostituite dalle seguenti: «un decimo»”.

[10] A mente di tale disposizione, “l’articolo 88 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni, si interpreta nel senso che la licenza ivi prevista, ove rilasciata per esercizi commerciali nei quali si svolge l’esercizio e la raccolta di giochi pubblici con vincita in denaro, è da intendersi efficace solo a seguito del rilascio ai titolari dei medesimi esercizi di apposita concessione per l’esercizio e la raccolta di tali giochi da parte del Ministero dell’economia e delle finanze – Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato”.

[11] Sul punto, da ultimo, A. Scarcella, L’attività di raccolta di scommesse da parte di bookmakers stranieri ancora in bilico tra libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi, in Cass. Pen., 2010, 11, pagg. 3782 e ss., e giurisprudenza e dottrina ivi citata.

[12] La disposizione è stata poi modificata con successivo art. 2, comma 4-septies decreto legge n. 40 del 2010, convertito nella legge n. 73 del 2010.

[13] In questi termini, T.A.R. Sardegna, sez. I, 12 ottobre 2010, n. 2292, in questa Rivista.

[14] Così F. Antonacchio, Regime tributario delle attività di raccolta scommesse on line da parte di bookmaker stranieri, in www.rivista.ssef.it; cfr. V. Suppa, Indagine conoscitiva sul settore dei giochi e delle scommesse, in Rivista della Guardia di Finanza, 2002, 4, pagg. 1651 e seguenti.

[15] Sul punto, V. Mastroiacovo, Rilevanza dei criteri formali e sostanziali nell’individuazione dell’abuso dell’interpretazione autentica in materia tributaria, in Giur. Cost., 2008, 1, pagg. 439 e ss.

[16] Corte Cost., 11 giugno 2010, n. 209, in www.cortecostituzionale.it

[17] Corte Cost., 18 giugno 2007, n. 234 e 7 maggio 2008, n. 162, Ibidem.

[18] Così, V. Avarello, Intepretazione autentica e correttezza istituzionale nella controversa vicenda dei trasferimenti interprovinciali, in Foro Amm., 2010, 4, 1344, che prosegue affermando “Si rileva quindi come in queste pronunce la Corte abbia sì ribadito la funzione propria delle norme di interpretazione autentica, volta ad assegnare alla disposizione interpretata un significato già in essa contenuto, riconoscibile come una delle possibili letture del testo originario, ma tuttavia ha riconosciuto la possibile efficacia retroattiva anche di norme che comportino un quid novi nella disposizione su cui vanno ad incidere (negando però che queste ultime possano essere qualificate come «norme interpretative»). Indipendentemente quindi dalla natura effettivamente interpretativa o meno di una disposizione legislativa, cioè che rileva, ai fini del sindacato incidentale di costituzionalità, sono gli effetti ricollegabili all’efficacia retroattiva attribuita dal legislatore alla norma, retroattività che deve apparire ragionevole e non in contrasto con altri valori costituzionalmente protetti”.

[19] Cfr., art. 2 D. Lgs. n. 504 del 1998.

[20] Com’è noto, ai sensi dell’art. 14, comma 4 legge 24 dicembre 1993, n. 537, “Nelle categorie di reddito di cui all’articolo 6, comma 1, del testo unico delle imposte sui redditi, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917, devono intendersi ricompresi, se in esse classificabili, i proventi derivanti da fatti, atti o attività qualificabili come illecito civile, penale o amministrativo se non già sottoposti a sequestro o confisca penale. I relativi redditi sono determinati secondo le disposizioni riguardanti ciascuna categoria”; su tale disposizione, per tutti, D. Irollo, La tassazione dei proventi dell’illecito nell’esegesi del disposto di cui all’art. 14, comma 4, legge 537/1993, in Riv. Dir. Trib., 2001, 1, pagg. 33 e ss.; cfr., altresì, la norma di interpretazione autentica di cui all’art. 36 decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito con modificazioni nella legge 4 agosto 2006, n. 248; sulle problematiche relative all’accertamento ai fini IRES ed IVA in materia di scommesse “on line”, si rinvia a F. Antonacchio, cit.

[21] Cfr., direttiva del Consiglio 28 novembre 2006, 2006/112/CE, relativa al sistema comune d’imposta sul valore aggiunto. Prima dell’entrata in vigore della direttiva 2006/112, la cd. “sesta direttiva” del Consiglio 17 maggio 1977, 77/388/CEE, in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alle imposte sulla cifra di affari – Sistema comune sul valore aggiunto (entrambe disponibili su www.eur-lex.europa.eu).

[22] Cfr., Corte di Giustizia, 7 luglio 2010, C-381/09, Curia, in www.eur-lex.europa.eu; in materia di servizi di gioco d’azzardo, ID., 11 luglio 1998, C-283/95, Fischer, secondo cui, in relazione al gioco di azzardo non autorizzato, e perciò illecito, salvo i limiti e le condizioni di ciascuno Stato membro, per il principio di neutralità fiscale dell’IVA, se vi è concorrenza tra attività svolte lecitamente ed illecitamente, non vi è distinzione tra operazioni lecite ed illecite, potendosi al più escludere il tributo per le operazioni vietate in assoluto, con la conseguenza che non può esser soggetta all’IVA un’attività di gestione di gioco d’azzardo non autorizzata se la medesima attività autorizzata è esentata; cfr., da ultimo, id., 10 giugno 2010, C-58/09, Leo-Libera GmbH, in questa Rivista, secondo cui “per quanto riguarda nello specifico le scommesse, le lotterie e gli altri giochi d’azzardo, occorre rilevare che l’esenzione di cui essi godono è motivata da considerazioni di ordine pratico, in quanto le operazioni di gioco d’azzardo mal si prestano all’applicazione dell’IVA, e non, come nel caso relativo a determinate prestazioni di servizi d’interesse generale in ambito sociale, dalla volontà di garantire a tali attività un trattamento più favorevole in materia di IVA […] per quanto riguarda, in primo luogo, la finalità dell’esenzione di cui trattasi, si deve ricordare che, in materia di giochi di azzardo e con poste in denaro, gli Stati membri non solo sono liberi di determinare le condizioni e i limiti dell’esenzione prevista dall’art. 135, n. 1, lett. i), della direttiva 2006/112 […] ma dispongono altresì di un margine di valutazione discrezionale che consente loro di impedire in tutto o in parte attività di tale natura o di limitarle e prevedere a tale fine modalità di controllo più o meno rigorose”.

[23] Prima dell’intervento in commento il comma 8-duodecies si limitava a prevedere che “Gli uffici dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, nell’adempimento dei loro compiti amministrativi e tributari, si avvalgono delle attribuzioni e dei poteri previsti dagli articoli 51 e 52 del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633, e successive modificazioni, ove applicabili”.

[24] Per tutti, A.C. Colombo – P. Olgiati – A. Serretti, Tentare nuoce: il gioco d’azzardo in criminologia e psicopatologia forense, in Riv. It. Medicina Legale, 2002, 6, 1361; sul rapporto tra ludopatia e amministrazione di sostegno, da ultimo, Tribunale di Varese, 25 agosto 2010, in questa Rivista.

[25] Cfr., Corte di Giustizia, 8 settembre 2010, C-46/08, Carmen Media Group, punto 65; ID., 8 settembre 2010, C-316/07, Markus Stoß, punti 73 e ss.; Id, 8 settembre 2009, C-42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, punto 61; 6 marzo 2007, causa C-338/07, Placanica, punto 55; 6 novembre 2003, C-243/01, Gambelli, punti 62 e 67; ID., 21 ottobre 1999, causa C-67/98, Zenatti, punti 35 e 36.

[26] Così, T.A.R. Lazio – Roma, sez. II, 7 agosto 2009, n. 7970, in questa Rivista. La Corte costituzionale italiana non si è mai espressamente pronunciata sul tema diversamente da quanto accaduto nella Repubblica federale tedesca, in cui il Bundesverfassungsgericht, nella sentenza 26 marzo 2006, ha attribuito un’importanza fondamentale all’obiettivo di combattere la dipendenza del gioco e delle scommesse, precisando che selezionate ricerche cliniche e sociologiche hanno confermato che il gioco tout court può ingenerare un comportamento patologico di dipendenza, le cui conseguenze arrivano a manifestarsi non soltanto nei confronti dei dipendenti medesimi, ma anche dei loro familiari e della loro comunità. Su tale pronuncia della Corte tedesca, per tutti, M. Manno, Giochi, scommesse e responsabilità penale, Milano, 2008, pagg. 274 e ss.

[27] Sui limiti alla potestà sindacale, F. Mazzella, Ordinanze sindacali e gioco lecito, in questa Rivista; in giurisprudenza, da ultimo, T.A.R. Lazio, sez. II-ter, 16 dicembre 2010, ord. n. 5360, Ibidem.

[28] Cfr., decreto interdirigenziale 27 ottobre 2003 e decreto direttoriale AAMS 18 gennaio 2007, entrambi pubblicati su questa Rivista. Giova ricordare che, con l’art. 1, comma 52 legge 27 dicembre 2006, n. 296, è stata autorizzata la spesa di 100.000 euro per ciascun anno del triennio 2007-2009, a favore del Ministero della pubblica istruzione, per la realizzazione di campagne di informazione e di educazione dei giovani, da effettuare in collaborazione con le istituzioni scolastiche, finalizzate alla realizzazione di programmi educativi dei ragazzi in modo da permettere loro di conoscere la realtà dei rischi derivanti dal vizio del gioco e a sviluppare un approccio responsabile al gioco. Per la Regione Toscana, si veda la delibera 5 ottobre 2009, n. 860, recante “Linee di indirizzo sugli interventi di prevenzione, formazione e trattamento del Gioco d’Azzardo Patologico (G.A.P.). Approvazione e destinazione risorse”, Id.

[29] Cfr., per tutti, l’art. 12 decreto legge 28 aprile 2009, n. 39, convertito nella legge 24 giugno 2009, n. 77, avente ad oggetto “Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 e ulteriori interventi urgenti di protezione civile” e rubricato “Norme di carattere fiscale in materia di giochi”, secondo cui “al fine di assicurare maggiori entrate non inferiori a 500 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2009, il Ministero dell’economia e delle finanze – Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, con propri decreti dirigenziali adottati entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto può: a) indire nuove lotterie ad estrazione istantanea; b) adottare ulteriori modalità di gioco del Lotto, nonché dei giochi numerici a totalizzazione nazionale, inclusa la possibilità di più estrazioni giornaliere; c) concentrare le estrazioni del Lotto, in forma automatizzata, anche in una o più città già sedi di ruota; d) consentire l’apertura delle tabaccherie anche nei giorni festivi; […] f) adeguare, nel rispetto dei criteri già previsti dall’ordinamento interno, nonchè delle procedure comunitarie vigenti in materia, il regolamento emanato con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 17 settembre 2007, n. 186, prevedendovi, altresì, la raccolta a distanza di giochi di sorte a quota fissa e di giochi di carte organizzati in forma diversa dal torneo, relativamente ai quali l’aliquota di imposta unica applicata sulle somme giocate è, per ciascun gioco, pari al 20 per cento delle somme che, in base al regolamento di gioco, non risultano restituite al giocatore […]”.

[30] L’art. 16, comma 1 legge n. 133 del 1999 prevede che “Con riferimento a tali nuove scommesse nonchè ad ogni altro tipo di gioco, concorso pronostici e scommesse, il Ministro delle finanze emana regolamenti a norma dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, per disciplinare le modalità e i tempi di gioco, la corresponsione di aggi, diritti e proventi dovuti a qualsiasi titolo, ivi compresi quelli da destinare agli organizzatori delle competizioni”.

[31] Sul concorso apparente di norme e principio di specialità in materia di illeciti amministrativi, da ultimo, R. Giovagnoli – M. Fratini (a cura di), Le sanzioni amministrative, Milano, 2009, pagg. 143 e ss.

[32] Nella relazione tecnica si legge che viene disposto “l’assorbimento all’erario delle situazioni di maggior profitto che dovessero realizzarsi presso i soggetti concessionari”.

[33] Secondo tale disposizione, “Entro il 30 giugno 2004 sono individuati, con procedure ad evidenza pubblica nel rispetto della normativa nazionale e comunitaria, uno o più concessionari della rete o delle reti dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato per la gestione telematica degli apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni e integrazioni. Tale rete o reti consentono la gestione telematica, anche mediante apparecchi videoterminali, del gioco lecito previsto per gli apparecchi di cui al richiamato comma 6. Con uno o più decreti del Ministro dell’economia e delle finanze, adottati ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni ed integrazioni, sono dettate disposizioni per la attuazione del presente comma”.

[34] L’obbligatorietà del collegamento degli apparecchi da gioco che erogano vincite in denaro alla rete telematica dell’AAMS prevista dall’art. 14-bis D.P.R. n. 640 del 1972, e s.m.i., è sancita espressamente dal comma 6 dell’art. 110 Tulps, secondo cui “si considerano apparecchi idonei per il gioco lecito: quelli che, dotati di attestato di conformità alle disposizioni vigenti rilasciato dal Ministero dell’economia e delle finanze – Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato e obbligatoriamente collegati alla rete telematica di cui all’articolo 14-bis, comma 4, del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 640, e successive modificazioni […]”; cfr. decreto Ministero dell’economia e delle finanze, 12 marzo 2004, n. 86, che definisce le funzioni della rete telematica e gli obblighi dei concessionari, consultabile in questa Rivista.

[35] Cfr. decreto AAMS 22 gennaio 2010, recante la disciplina dei requisiti tecnici e di funzionamento dei sistemi di gioco VLT di cui all’articolo 110, comma 6, lett. b) del Tulps, Ibidem.

[36] Cfr., comunicato AAMS 8 ottobre 2009, Id., che così prosegue “nella rilevazione del tempo di mancato collegamento non saranno considerati i giorni necessari all’attivazione dell’apparecchio, fino a un massimo di trenta giorni successivi al rilascio del nulla osta, né situazioni eccezionali che determinino la necessità di manutenzione straordinaria di cui, ove si verifichino, sarà data tempestiva comunicazione; il periodo di riferimento entro cui verificare il rispetto del limite dei sessanta giorni è costituito dall’anno solare; a seguito della decadenza del nulla osta l’apparecchio non potrà proseguire nella raccolta del gioco e i titoli autorizzatori nonché la smart card dovranno essere restituiti all’Ufficio regionale competente; sarà possibile richiedere un nuovo nulla osta per l’apparecchio interessato dal procedimento suesposto, con le procedure che saranno successivamente indicate, a condizione che l’apparecchio medesimo sia individuato tramite un nuovo codice di identificazione”.

[37] Cfr., commi 65 e ss.

[38] Com’è noto, per i cd. “skill games” – tra i quali sono espressamente ricompresi anche i giochi di carte di qualsiasi tipo, qualora siano organizzati sotto forma di torneo e nel caso in cui la posta di gioco sia costituita esclusivamente dalla sola quota di iscrizione – l’aliquota di imposta unica è stabilita dall’art. 38 citato in misura pari al 3% delle somme giocate; cfr., altresì, art. 4, comma 1 regolamento approvato il 17 settembre 2007 dal Ministero dell’economia e delle finanze, secondo cui “l’imposta unica è stabilita, ai sensi dell’articolo 38, comma 1, lettera b), del decreto-legge n. 223 del 2006, convertito con modificazioni, dalla legge n. 248 del 2006, nella misura del tre percento della raccolta”, nonché il punto 7 della circolare AAMS prot. 2008/23925/Giochi/SCO del 18 giugno 2008, entrambi consultabili in questa Rivista.

[39] Per tali giochi, l’aliquota di imposta unica applicata sulle somme giocate è, per ciascun gioco, pari al 20 % delle somme che, in base al regolamento di gioco, non risultano restituite al giocatore; sulle modalità di calcolo dell’imposta unica che verrà applicata – a differenza di quanto accade per i cd. “skill games” – non sulle somme giocate ma sulle somme che non risultano restituite ai giocatori sotto forma di vincite, cfr. progetto di decreto direttoriale notificato alla Commissione Europea il 6 luglio 2010 (termine statu quo: 7 ottobre 2010; notifica n. 402/2010) ai sensi della direttiva 98/34/CE, e s.m.i., Ibidem; sulla pretesa omessa notifica delle regole tecniche relative alla raccolta a distanza dei giochi di sorte a quota fissa ed ai giochi di carte organizzati in forma diversa dal torneo, in giurisprudenza, T.A.R. Lazio, sez. II, 30 novembre 2010, n. 34693, Id.

[40] Su tale disposizione, in dottrina, per tutti, G. Colla – G. Manzo, Le sanzioni amministrative, Milano, 2001, pagg. 486 e ss.; secondo Cass. Civ., sez. I, 27 giugno 2006, n. 14828, “per le opposizioni alle ordinanze-ingiunzioni è funzionalmente competente, ai sensi dell’art. 22 legge n. 689 del 1981, il giudice del luogo della commessa violazione ed a questo criterio di competenza territoriale non deroga l’art. 25 cod. proc. civ., che prevede la competenza del giudice del luogo ove ha sede l’Avvocatura dello Stato nel cui distretto si trova il giudice che sarebbe competente secondo le norme ordinarie. L’inapplicabilità del foro della P.A. consegue infatti alla specialità del procedimento di opposizione alle ordinanze-ingiunzioni, per il quale è prevista la notificazione del ricorso direttamente all’autorità che ha emesso il provvedimento sanzionatorio”; sull’individuazione del luogo di commissione dell’illecito, tra le tante, Cass. Civ., sez. II, 18 febbraio 2010, n. 3923; Cass. Civ., sez. I, 8 settembre 2004, n. 18075; Cass. Civ., sez. III, 4 agosto 2000, n. 10243.

[41] Secondo cui “Le commissioni tributarie provinciali sono competenti per le controversie proposte nei confronti degli uffici delle entrate o del territorio del Ministero delle finanze ovvero degli enti locali ovvero dei concessionari del servizio di riscossione, che hanno sede nella loro circoscrizione”.

[42] Si pensi, ad es., che per l’illecito amministrativo previsto dal precedente comma 70 (violazione del divieto di partecipazione dei minori degli anni 18 ai giochi pubblici con vincite in denaro) della legge di stabilità, ove sanzionato con ordinanza ingiunzione emessa dall’ufficio regionale dell’AAMS “in relazione al luogo e in ragione dell’accertamento eseguito”, torna ad operare l’ordinario criterio del “giudice del luogo in cui è stata commessa la violazione” di cui al primo comma dell’art. 22 citato.

[43] Com’è noto, l’art. 23, comma 4 legge n. 689 del 1981 consente all’autorità che ha emesso l’ordinanza di stare in giudizio personalmente ovvero di avvalersi di funzionari appositamente delegati; la Corte Costituzionale, con sentenza 20 luglio 1995, n. 336, ha peraltro dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 32 comma 7, primo periodo, del testo unico delle norme in materia valutaria, sollevata sotto il profilo che la norma prevederebbe per tutte le cause di opposizione a sanzioni amministrative la competenza del pretore di Roma, luogo in cui aveva sede l’Ufficio italiano dei cambi.

[44] In questi termini si esprimeva già la relazione al disegno di legge n. 741 AS di conversione in legge del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, recante disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale presentato al Senato il 4 luglio 2006, secondo cui “L’evoluzione della domanda rappresenta un volano di sviluppo importante per l’economia del Paese; tuttavia essa va analizzata e gestita con particolare attenzione onde evitare che sia indirizzata verso forme di gioco irregolari. In tal senso le revisioni normative proposte sono finalizzate a sostenere l’evoluzione del sistema italiano dei giochi per renderlo coerente con le caratteristiche dei consumatori che in esso orbitano. Gli interventi di seguito descritti presentano carattere di: 1) necessità, in quanto è opportuno che, in tempi brevissimi, siano ridefinite alcune caratteristiche dell’offerta di gioco in grado di contrastare sempre più efficacemente forme nuove e pericolose di illegalità ovvero aree di illegalità che l’attuale sistema di regolazione non riesce ancora a governare con il massimo successo, prevedendo: da un lato, una distribuzione capillare, professionale, facilmente distinguibile e controllabile dei giochi pubblici; dall’altro, l’ampliamento dell’offerta con nuove tipologie di giochi (e non di nuovi giochi) che risultino competitive rispetto a quelli illegali o irregolari, in particolare sulla rete internet; 2) urgenza, in quanto la mancata attuazione di tali interventi comporterebbe: il dirottamento progressivo non solo della domanda specifica dei giochi oggetto della proposta, ma anche e soprattutto dei consumatori e, quindi, di buona parte dell’attuale domanda, verso luoghi di gioco (reali o virtuali) che possono offrire un portafoglio più completo (mercato illegale/estero); una minore tutela e sicurezza per i consumatori; la perdita del maggior gettito ottenibile dalle sopracitate iniziative di razionalizzazione, quantificabile in circa 367 milioni di euro per il 2006, 262 milioni di euro per il 2007 e 281 milioni di euro per il 2008; un ostacolo alle prospettive di sviluppo dell’industria italiana del gioco”.

[45] Si pensi alla delega “in bianco” contenuta nell’art. 12 decreto legge n. 39 del 2009 o nell’art. 11-quinquiesdecies decreto legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito nella legge n. 248 del 2005.

[46] Ai sensi dell’art. 4-septies decreto legge n. 97 del 2008, così come sostituito dall’articolo 21, comma 9, del d.l. 1° luglio 2009, n. 78, è previsto che “Al fine di incrementare l’efficienza e l’efficacia dell’azione di contrasto dell’illegalità e dell’evasione fiscale, con particolare riferimento al settore del gioco pubblico, anche attraverso l’intensificazione delle attività di controllo sul territorio, e di utilizzare le risorse ordinariamente previste per la formazione del personale dell’amministrazione finanziaria a cura della Scuola di cui al presente articolo [Scuola superiore dell’economia e delle finanze, ndr], ferme restando le riduzioni degli assetti organizzativi stabilite dall’articolo 74 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e successive modificazioni, le dotazioni organiche dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e delle agenzie fiscali possono essere rideterminate con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, diminuendo, in misura equivalente sul piano finanziario, la dotazione organica del Ministero dell’economia e delle finanze. Il personale del Ministero dell’economia e delle finanze transita prioritariamente nei ruoli dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e nelle agenzie interessate dalla rideterminazione delle dotazioni organiche di cui al primo periodo del presente comma, anche mediante procedure selettive”.

[47] In particolare, i requisiti fissati dalla disposizione differiscono da quelli contemplati per il gioco “a distanza” dal comma 15 dell’art. 24 legge comunitaria 2008 soltanto in relazione ai seguenti aspetti: i) la soglia di fatturato minimo raggiunto nel corso degli ultimi due esercizi dalla data di presentazione della domanda è stata elevata da € 1.500.000,00 ad € 2.000.000,00; ii) è richiesto il possesso da parte delle società concessionarie di adeguati requisiti di solidità patrimoniale, da individuare con decreto interdirigenziale del Ministero dell’economia e delle finanze; iii) sono previsti in capo agli amministratori e procuratori delle società concessionarie di speciali requisiti di affidabilità, onorabilità, professionalità e indipendenza da definire con decreto interdirigenziale del Ministero dell’economia e delle finanze; iv) sono richieste modifiche allo statuto delle società concessionarie mediante l’introduzione di “idonee misure atte a prevenire i conflitti di interesse degli amministratori”; per converso, gli obblighi dalla medesima previsti divergono in misura rilevante da quelli previsti per il gioco “a distanza”, eccezion fatta per quelli di cd. “permanenza” di cui ai nn. 1) e 2) e di tutela del consumatore giocatore di cui ai nn. 13) e 14),
sostanzialmente “gemelli” a quelli previsti nella comunitaria 2008 dall’art. 24, comma 17 lett. f) e g).

[48] Così, da ultimo, Consiglio di Stato, sez. V, 13 luglio 2010, n. 4510, in www.dirittodeiservizipubblici.it.

[49] Cfr., art. 30, comma 3 D. Lgs. n. 163 del 2006, secondo cui “la scelta del concessionario deve avvenire nel rispetto dei principi desumibili dal Trattato e dei principi generali relativi ai contratti pubblici e, in particolare, dei principi di trasparenza, adeguata pubblicità, non discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento, proporzionalità […]”.

[50] Cfr., Consiglio di Stato, sez. V, 5 dicembre 2008, n. 6049, in www.giustizia-amministrativa.it.

[51] A mente dell’art. 1 del d.p.c.m. n. 187 del 1991 (in G.U.R.I. 21 giugno 1991, n. 144), “Le società per azioni, in accomandita per azioni, a responsabilità limitata, le società cooperative per azioni o a responsabilità limitata, le società consortili per azioni o a responsabilità limitata aggiudicatarie di opere pubbliche, ivi comprese le concessionarie e le subappaltatrici, devono comunicare all’amministrazione committente o concedente prima della stipula del contratto o della convenzione, la propria composizione societaria, l’esistenza di diritti reali di godimento o di garanzia sulle azioni «con diritto di voto» sulla base delle risultanze del libro dei soci, delle comunicazioni ricevute e di qualsiasi altro dato a propria disposizione, nonché l’indicazione dei soggetti muniti di procura irrevocabile che abbiano esercitato il voto nelle assemblee societarie nell’ultimo anno o che ne abbiano comunque diritto”.

[52] In G.U.R.I. 11 gennaio 1999, n. 7.

[53] Secondo cui “In deroga alle disposizioni del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, fatti, stati e qualità relativi ai requisiti ovvero alle condizioni di cui al comma 15 non possono essere attestati nella forma dell’autocertificazione ovvero della dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà”.

[54] Trattasi di diposizione ricollegabile al comma 21 dell’art. 24 legge comunitaria 2008, secondo cui “l’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato adotta la carta dei servizi in materia di giochi al fine di assicurare la più corretta informazione dei giocatori, anche in tema di doveri di condotta dei concessionari, con particolare riguardo a quelli di cui al comma 17, lettera e)”.

[55] L’attività di ricognizione e censimento riguarda, altresì, la titolarità di ciascun esercizio commerciale, locale o, comunque, punto di offerta del gioco, nonché la riferibilità di ciascun apparecchio alla rete del corrispondente concessionario per la raccolta; in assenza di dati univoci e concordanti, si presume, “ai soli fini della ricognizione”, che gli apparecchi siano stati installati nella data immediatamente anteriore a quella nella quale l’identificazione è stata effettuata.

[56] In questa Rivista.

[57] Al riguardo, l’art. 22, comma 6 legge n. 289 del 2002, quale modificato dall’art. 38 d.l. n. 223 del 2006, convertito nella legge n. 248 del 2006, stabilisce che “il numero massimo di apparecchi da intrattenimento di cui all’articolo 110, commi 6 e 7, del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni, che possono essere installati presso pubblici esercizi o punti di raccolta di altri giochi autorizzati nonché le prescrizioni da osservare ai fini dell’installazione sono definiti con decreti direttoriali del Ministero dell’economia e delle finanze – Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato. Per i punti di vendita aventi come attività accessoria la commercializzazione dei prodotti di gioco pubblici, i decreti sono predisposti di concerto con il Ministero dell’interno, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali. Costituiscono criteri direttivi per la determinazione del numero massimo di apparecchi installabili la natura dell’attività prevalente svolta presso l’esercizio o il locale e la superficie degli stessi”.

[58] Cfr., tra le tante, T.A.R. Veneto, sez. III, 13 dicembre 2010, n. 6452, in questa Rivista.

[59] Secondo l’art. 17-ter, comma 3, “entro cinque giorni dalla ricezione della comunicazione del pubblico ufficiale, l’autorità di cui al comma 1 [competente al rilascio dell’autorizzazione, ndr] ordina, con provvedimento motivato, la cessazione dell’attività condotta con difetto di autorizzazione ovvero, in caso di violazione delle prescrizioni, la sospensione dell’attività autorizzata per il tempo occorrente ad uniformarsi alle prescrizioni violate e comunque per un periodo non superiore a tre mesi”.

[60] Anteriormente alle modifiche apportate dalla legge di stabilità, l’art. 1, comma 533 legge n. 266 del 2005 recitava “Ai fini dell’applicazione dell’articolo 1, comma 497, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, l’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato definisce, entro il 31 gennaio 2006, i requisiti che devono possedere i terzi eventualmente incaricati della raccolta delle giocate dai concessionari della rete telematica di cui all’articolo 14-bis, comma 4, del citato decreto del Presidente della Repubblica n. 640 del 1972, e successive modificazioni. Entro il 31 marzo 2006, i concessionari presentano all’Amministrazione l’elenco dei soggetti incaricati”.

[61] Il testo del decreto direttoriale è consultabile in questa Rivista. Giova ricordare che l’unanime giurisprudenza amministrativa ha ritenuto legittima la previsione di stringenti requisiti di moralità in capo ai terzi incaricati della raccolta delle giocate praticate con gli apparecchi che erogano vincite in denaro di cui al comma 6 dell’art. 110 Tulps; sul punto, cfr., per tutte, Consiglio di Stato, sez. IV, 26 febbraio 2008, n. 655, ID., secondo cui le definizioni di tali requisiti “non sono irragionevoli né particolarmente gravose né sproporzionate, in quanto non conculcano in assoluto l’attività di impresa ma attuano l’esigenza di ordine pubblico, buon funzionamento dell’attività amministrativa, l’utilità sociale e la sicurezza collettiva e quindi richiedono solo che le imprese coinvolte dimostrino per tutto l’arco del rapporto con il concessionario il possesso delle qualità idonee alla equilibrata gestione del gioco, stante la delicatezza e sensibilità della materia trattata. I gestori non costituiscono meri ausiliari materiali della raccolta del gioco lecito, bensì terminali della gestione del gioco medesimo con diretto rapporto con i consumatori, con la conseguenza che la rigorosità nelle forme di selezione e qualificazione è correlata con la esigenza di un puntuale controllo sui requisiti afferenti la moralità e la professionalità”.

[62] Secondo l’art. 3 del decreto citato, “Ciascun concessionario presenta ad AAMS una dichiarazione nella quale riporta le informazioni inerenti ai terzi incaricati, con riferimento alle specifiche attività di raccolta delle giocate oggetto dei singoli contratti ed agli apparecchi interessati. Le dichiarazioni concernenti modifiche od integrazioni ai dati sui terzi incaricati sono presentate dai concessionari ad AAMS entro quindici giorni dalla data nella quale il concessionario ha conoscenza delle variazioni intervenute. I terzi incaricati richiamati nelle dichiarazioni presentate dai concessionari sono inseriti da AAMS nell’elenco, al quale è data pubblicità mediante il sito Internet istituzionale di AAMS. Con la dichiarazione, da parte del concessionario, di risoluzione dei contratti relativi alle attività di raccolta delle giocate, AAMS procede alla cancellazione dall’elenco dei terzi incaricati delle specifiche attività di raccolta delle giocate previste in detti contratti. Nel caso di accertamento, da parte di AAMS, dell’insussistenza dei requisiti di cui all’art. 2, è comunicata ai concessionari interessati la cancellazione dall’elenco dell’operatore con il quale intrattengono rapporti contrattuali, relativamente alle attività di raccolta delle giocate per le quali si verifica l’insussistenza”.

[63] Cfr., D.P.R. 3 giugno 1998, n. 252 (in G.U.R.I. 30 luglio 1998, n. 176).

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