V / Legge di stabilità: analisi e commento giuridico alle nuove disposizioni per il comparto giochi
Per il quinto appuntamento dello speciale documento redatto dall’avvocato Cino Benelli, Consulente Legale di AS.TRO e Coordinatore della rivista giuridica Lexgiochi.it, sui punti cruciali della Legge di Stabilità di recente approvazione in Parlamento, in relazione al gioco pubblico, verranno analizzati 4 comma, dal 73 al 76 con una serie di interessanti argomenti di ordine pratico.
Si parte dall’analisi dell’imposta unica da applicare ai giochi di abilità a distanza con vincita in denaro (skill games), per passare dalla competenza delle sedi in caso di opposizione alle ingiunzioni-ordinanze dell’ente pubblico e dalla possibilità di introduzione di nuovi giochi, fino ad arrivare al riordino dell’organico dei Monopoli di Stato.
Prosegue quindi l’analisi giuridica completa dell’articolato normativo nelle sezioni espressamente dedicate al settore del gioco (commi 64-82 dell’art. 1 della legge 13 dicembre 2010, n. 220 – “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2011”).
L’analisi completa costituisce un lavoro di 45 pagine e per questa ragione abbiamo suddiviso il lavoro in otto capitoli distinti.
Comma 73
73. All’articolo 38, comma 1, lettera b), secondo periodo, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, e successive modificazioni, dopo le parole: «d’imposta unica» sono inserite le seguenti: «di cui al decreto legislativo 23 dicembre 1998, n. 504,». All’articolo 12, comma 1, lettera f), del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 giugno 2009, n. 77, dopo le parole: «di imposta unica» sono inserite le seguenti: «di cui al decreto legislativo 23 dicembre 1998, n. 504,».
Il comma 73 è volto a specificare l’esatto riferimento normativo relativo all’imposta unica mediante l’espresso richiamo al D. Lgs. n. 504 del 1998 (“imposta unica di cui al decreto legislativo 23 dicembre 1998, n. 504”) – come si è visto, oggetto di notevoli modifiche in sede di legge di stabilità1 –, nel corpo dell’art. 38, comma 1, lett. b) decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito nella legge 4 agosto 2006, n. 248, riferito ai giochi di abilità a distanza con vincite in denaro (cd. “skill games”)2, e dell’art. 12, comma 1, lettera f), del decreto legge n. 39 del 2009, convertito nella legge n. 77 del 2009, relativo alla raccolta a distanza dei giochi di sorte a quota fissa ed ai giochi di carte organizzati in forma diversa dal torneo (cd. “cash game” o “poker cash”, anche “in solitario”)3.
In conseguenza di tale richiamo normativo, sarà quindi senz’altro applicabile il nuovo apparato sanzionatorio in materia di imposta unica recato dai precedenti commi 66 e 67 a tutti i gestori a distanza di tali giochi, ivi compresi gli operatori economici sprovvisti di titoli abilitativi rilasciati dall’AAMS, con tutte le connesse oggettive difficoltà di accertamento della base imponibile determinate – nella presente ipotesi – dall’assenza di una contabilizzazione tramite un sistema centralizzato gestito e monitorato dalle autorità italiane.
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Comma 74
74. All’articolo 110, comma 9-ter, del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, è aggiunto, in fine, il seguente periodo: «Per le cause di opposizione all’ordinanza-ingiunzione emessa per le violazioni di cui al comma 9 è competente il giudice del luogo in cui ha sede l’ufficio dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato che ha emesso l’ordinanza-ingiunzione».
Il comma 74 – inserito nel corpo del comma 9-ter dell’articolo 110 Tulps, dedicato all’individuazione dell’autorità competente a ricevere il rapporto per le violazioni di cui ai precedenti commi 9 (“direttore dell’ufficio regionale dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato competente per territorio”) e 8 (“prefetto territorialmente competente in relazione al luogo in cui è stata commessa la violazione”) – individua il Giudice competente a decidere i ricorsi in opposizione di cui agli artt. 22 e ss. legge n. 689 del 1981 in quello del “luogo in cui ha sede l’ufficio dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato che ha emesso l’ordinanza ingiunzione” sia pure limitatamente alle “violazioni di cui al comma 9” in materia di apparecchi da divertimento e intrattenimento.
La disposizione introduce un criterio di determinazione della competenza per territorio del Giudice sensibilmente diverso da quello – com’è noto, funzionale ed inderogabile – previsto dal primo comma dell’art. 22 citato che, in materia di sanzioni amministrative, fa esclusivo riferimento al “giudice del luogo in cui è stata commessa la violazione”4.
Non è chiaro quale sia la ratio dell’individuazione del Giudice competente per territorio in ragione della sede dell’ufficio dell’AAMS che ha emesso l’ordinanza ingiunzione – con una disposizione che, per certi versi, ricalca quella prevista dall’art. 4, com
ma 1 de
creto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, sul processo tributario5 –, né si comprende perché la deroga operi esclusivamente per le violazioni di cui al comma 9 dell’art. 110 Tulps e non anche per gli ulteriori illeciti amministrativi in materia di giochi e scommesse devoluti alla competenza degli uffici regionali dell’AAMS6.
E’ pertanto difficile poter affermare che il legislatore abbia effettivamente perseguito l’esigenza di garantire in subiecta materia l’uniformità della giurisprudenza fin dalle pronunce di primo grado, venendo piuttosto in rilievo il bisogno pratico di non impiegare il personale degli uffici regionali dell’AAMS nella gestione di un fitto contenzioso geograficamente lontano dalla sede di servizio7.
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Comma 75
75. Anche per aggiornare l’attuale palinsesto dei giochi, con decreto direttoriale dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato sono introdotte e disciplinate nuove tipologie di giochi e, ove necessario, sono conseguentemente avviate le procedure amministrative occorrenti per il loro affidamento in concessione.
Il comma 75 prevede che, “anche allo scopo di aggiornare l’attuale palinsesto dei giochi”, con decreto direttoriale dell’AAMS siano introdotte e disciplinate “nuove tipologie di giochi” e, “ove necessario”, avviate le procedure amministrative occorrenti al loro affidamento in concessione.
Come confermato dall’utilizzo della congiunzione “anche [allo scopo di aggiornare l’attuale palinsesto dei giochi]”, la prima parte della disposizione non deve essere letta semplicemente quale manifestazione della politica espansiva dell’offerta di giochi pubblici, per vero ormai da tempo intrapresa dal legislatore in funzione di contrasto al gioco illegale ed irregolare “per renderla coerente con una domanda sempre più esigente, selettiva e sempre più proiettata verso forme innovative di gioco più attrattive e maggiormente sfidanti”8.
Come già accennato in sede di commento al precedente comma 70, la nuova disposizione appare piuttosto finalizzata a conferire all’AAMS e, pertanto, all’organismo di regolazione e vigilanza del comparto, una potestà generale di istituzione e disciplina, a mezzo di decreto direttoriale, di nuove ed eventuali “tipologie di giochi”, senza necessariamente far ricorso al “costoso” strumento del regolamento ministeriale, attualmente richiesto dall’art. 16 legge n. 133 del 1999 – il quale, com’è noto, impone il preventivo parere del Consiglio di Stato ai sensi dell’art. 17, comma 3 legge n. 400 del 1988 e la successiva pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana –, ovvero attendere l’emanazione di specifiche deleghe legislative connesse a singoli o gruppi di nuovi prodotti ludici9.
Invero, l’assai più “snello” strumento del decreto direttoriale, se da un lato, almeno in astratto, offre minori garanzie procedimentali e di pubblicità, dall’altro si appalesa senz’altro più consentaneo all’evoluzione tecnologica e imprenditoriale nonché al peculiare tecnicismo che contraddistingue il settore dei giochi e delle scommesse.
La seconda parte della disposizione – nella quale si precisa che siano avviate le procedure amministrative occorrenti all’affidamento in concessione dei giochi e delle scommesse di nuova istituzione –, si rivela invece pleonastica, mentre l’inciso “ove necessario”, ove non correttamente interpretato, rischia di porsi in contrasto con quanto disposto dall’art. 30 decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 in materia di concessioni di servizi e con i principi, anche di matrice comunitaria, dal medesimo emergenti.
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Comma 76
76. Al fine di garantire la massima funzionalità all’azione dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, in sede di attuazione dell’articolo 4-septies, comma 5, del decreto-legge 3 giugno 2008, n. 97, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 ag
osto 2008, n. 129, e successive modificazioni
, la rideterminazione delle dotazioni organiche del personale dirigenziale e del personale non dirigenziale ivi prevista, fermo restando il numero degli incarichi di livello dirigenziale generale conferibili, è effettuata nel rispetto del principio dell’invarianza finanziaria complessiva.
Il comma 76, al dichiarato fine di “garantire la massima funzionalità all’azione dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato”, interviene in merito alla rideterminazione delle dotazioni organiche del personale dirigenziale e del personale non dirigenziale dell’AAMS (prevista dall’articolo 4-septies, comma 5, del decreto legge 3 giugno 2008, n. 97, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 agosto 2008, n. 129, e s.m.i.), che – fermo il numero degli incarichi di livello dirigenziale generale conferibili – deve essere effettuata nel rispetto del principio dell’invarianza finanziaria complessiva10.
1 Cfr., commi 65 e ss.
2 Com’è noto, per i cd. “skill games” – tra i quali sono espressamente ricompresi anche i giochi di carte di qualsiasi tipo, qualora siano organizzati sotto forma di torneo e nel caso in cui la posta di gioco sia costituita esclusivamente dalla sola quota di iscrizione – l’aliquota di imposta unica è stabilita dall’art. 38 citato in misura pari al 3% delle somme giocate; cfr., altresì, art. 4, comma 1 regolamento approvato il 17 settembre 2007 dal Ministero dell’economia e delle finanze, secondo cui “l’imposta unica è stabilita, ai sensi dell’articolo 38, comma 1, lettera b), del decreto-legge n. 223 del 2006, convertito con modificazioni, dalla legge n. 248 del 2006, nella misura del tre percento della raccolta”, nonché il punto 7 della circolare AAMS prot. 2008/23925/Giochi/SCO del 18 giugno 2008, entrambi consultabili in questa Rivista.
3 Per tali giochi, l’aliquota di imposta unica applicata sulle somme giocate è, per ciascun gioco, pari al 20 % delle somme che, in base al regolamento di gioco, non risultano restituite al giocatore; sulle modalità di calcolo dell’imposta unica che verrà applicata – a differenza di quanto accade per i cd. “skill games” – non sulle somme giocate ma sulle somme che non risultano restituite ai giocatori sotto forma di vincite, cfr. progetto di decreto direttoriale notificato alla Commissione Europea il 6 luglio 2010 (termine statu quo: 7 ottobre 2010; notifica n. 402/2010) ai sensi della direttiva 98/34/CE, e s.m.i., Ibidem; sulla pretesa omessa notifica delle regole tecniche relative alla raccolta a distanza dei giochi di sorte a quota fissa ed ai giochi di carte organizzati in forma diversa dal torneo, in giurisprudenza, T.A.R. Lazio, sez. II, 30 novembre 2010, n. 34693, Id.
4 Su tale disposizione, in dottrina, per tutti, G. Colla – G. Manzo, Le sanzioni amministrative, Milano, 2001, pagg. 486 e ss.; secondo Cass. Civ., sez. I, 27 giugno 2006, n. 14828, “per le opposizioni alle ordinanze-ingiunzioni è funzionalmente competente, ai sensi dell’art. 22 legge n. 689 del 1981, il giudice del luogo della commessa violazione ed a questo criterio di competenza territoriale non deroga l’art. 25 cod. proc. civ., che prevede la competenza del giudice del luogo ove ha sede l’Avvocatura dello Stato nel cui distretto si trova il giudice che sarebbe competente secondo le norme ordinarie. L’inapplicabilità del foro della P.A. consegue infatti alla specialità del procedimento di opposizione alle ordinanze-ingiunzioni, per il quale è prevista la notificazione del ricorso direttamente all’autorità che ha emesso il provvedimento sanzionatorio”; sull’individuazione del luogo di commissione dell’illecito, tra le tante, Cass. Civ., sez. II, 18 febbraio 2010, n. 3923; Cass. Civ., sez. I, 8 settembre 2004, n. 18075; Cass. Civ., sez. III, 4 agosto 2000, n. 10243.
5 Secondo cui “Le commissioni tributarie provinciali sono competenti per le controversie proposte nei confronti degli uffici delle entrate o del territorio del Ministero delle finanze ovvero degli enti locali ovvero dei concessionari del servizio di riscossione, che hanno sede nella loro circoscrizione”.
6 Si pensi, ad es., che per l’illecito amministrativo previsto dal precedente comma 70 (violazione del divieto di partecipazione dei minori degli anni 18 ai giochi pubblici con vincite in denaro) della legge di stabilità, ove sanzionato con ordinanza ingiunzione emessa dall’ufficio regionale dell’AAMS “in relazione al luogo e in ragione dell’accertamento eseguito”, torna ad operare l’ordinario criterio del “giudice del luogo in cui è stata commessa la violazione” di cui al primo comma dell’art. 22 citato.
7 Com’è noto, l’art. 23, comma 4 legge n. 689 del 1981 consente all’autorità che ha emesso l’ordinanza di stare in giudizio personalmente ovvero di avvalersi di funzionari appositamente delegati; la Corte Costituzionale, con sentenza 20 luglio 1995, n. 336, ha peraltro dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 32 comma 7, primo periodo, del testo unico delle norme in materia valutaria, sollevata sotto il profilo che la norma prevederebbe per tutte le cause di opposizione a sanzioni amministrative la competenza del pretore di Roma, luogo in cui aveva sede l’Ufficio italiano dei cambi.
8 In questi termini si esprimeva già la relazione al disegno di legge n. 741 AS di conversione in legge del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, recante disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale presentato al Senato il 4 luglio 2006, secondo cui “L’evoluzione della domanda rappresenta un volano di sviluppo importante per l’economia del Paese; tuttavia essa va analizzata e gestita con particolare attenzione onde evitare che sia indirizzata verso forme di gioco irregolari. In tal senso le revisioni normative proposte sono finalizzate a sostenere l’evoluzione del sistema italiano dei giochi per renderlo coerente con le caratteristiche dei consumatori che in esso orbitano. Gli interventi di seguito descritti presentano carattere di: 1) necessità, in quanto è opportuno che, in tempi brevissimi, siano ridefinite alcune caratteristiche dell’offerta di gioco in grado di contrastare sempre più efficacemente forme nuove e pericolose di illegalità ovvero aree di illegalità che l’attuale sistema di regolazione non riesce ancora a governare con il massimo successo, prevedendo: da un lato, una distribuzione capillare, professionale, facilmente distinguibile e controllabile dei giochi pubblici; dall’altro, l’ampliamento dell’offerta con nuove tipologie di giochi (e non di nuovi giochi) che risultino competitive rispetto a quelli illegali o irregolari, in particolare sulla rete internet; 2) urgenza, in quanto la mancata attuazione di tali interventi comporterebbe: il dirottamento progressivo non solo della domanda specifica dei giochi oggetto della proposta, ma anche e soprattutto dei consumatori e, quindi, di buona parte dell’attuale domanda, verso luoghi di gioco (reali o virtuali) che possono offrire un portafoglio più completo (mercato illegale/estero); una minore tutela e sicurezza per i consumatori; la perdita del maggior gettito ottenibile dalle sopracitate iniziative di razionalizzazione, quantificabile in circa 367 milioni di euro per il 2006, 262 milioni di euro per il 2007 e 281 milioni di euro per il 2008; un ostacolo alle prospettive di sviluppo dell’industria italiana del gioco”.
9 Si pensi alla delega “in bianco” contenuta nell’art. 12 decreto legge n. 39 del 2009 o nell’art. 11-quinquiesdecies decreto legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito nella legge n. 248 del 2005.
10 Ai sensi dell’art. 4-septies decreto legge n. 97 del 2008, così come sostituito dall’articolo 21, comma 9, del d.l. 1° luglio 2009, n. 78, è previsto che “Al fine di incrementare l’efficienza e l’efficacia dell’azione di contrasto dell’illegalità e dell’evasione fiscale, con particolare riferimento al settore del gioco pubblico, anche attraverso l’intensificazione delle attività di controllo sul territorio, e di utilizzare le risorse ordinariamente previste per la formazione del personale dell’amministrazione finanziaria a cura della Scuola di cui al presente articolo [Scuola superiore dell’economia e delle finanze, ndr], ferme restando le riduzioni degli assetti organizzativi stabilite dall’articolo 74 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e successive modificazioni, le dotazioni organiche dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e delle agenzie fiscali possono essere rideterminate con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, diminuendo, in misura equivalente sul piano finanziario, la dotazione organica del Ministero dell’economia e delle finanze. Il personale del Ministero dell’economia e delle finanze transita prioritariamente nei ruoli dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e nelle agenzie interessate dalla rideterminazione delle dotazioni organiche di cui al primo periodo del presente comma, anche mediante procedure selettive”.
