VII / Legge di stabilità: analisi e commento giuridico alle nuove disposizioni per il comparto giochi

Per il settimo appuntamento dello speciale documento redatto dall’avvocato Cino Benelli, Consulente Legale di AS.TRO e Coordinatore della rivista giuridica Lexgiochi.it, sui punti cruciali della Legge di Stabilità di recente approvazione in Parlamento, in relazione al gioco pubblico, verrà analizzato il comma 81, particolarmente interessante sotto il profilo del controllo dei locali pubblici e del programma straordinario di almeno trentamila controlli in materia di giochi pubblici.

Prosegue quindi l’analisi giuridica completa dell’articolato normativo nelle sezioni espressamente dedicate al settore del gioco (commi 64-82 dell’art. 1 della legge 13 dicembre 2010, n. 220  – “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2011”).
L’analisi completa costituisce un lavoro di 45 pagine e per questa ragione abbiamo suddiviso il lavoro in otto capitoli distinti.
81. Al fine di un più efficace contrasto del gioco illecito e dell’evasione fiscale nel settore del gioco, l’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, tenuto conto del potenziamento delle proprie risorse umane, e anche avvalendosi della collaborazione della Società italiana degli autori ed editori (SIAE) e del Corpo della guardia di finanza, realizza nell’anno 2011 un programma straordinario di almeno trentamila controlli in materia di giochi pubblici, con particolare riferimento ai settori del gioco on line, delle scommesse nonché del gioco praticato attraverso apparecchi da intrattenimento e divertimento; in relazione a quest’ultimo, in particolare, il programma dei controlli ha l’obiettivo:

a) di realizzare, sulla base della banca dati di cui all’articolo 22 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, e successive modificazioni, l’accurata ricognizione della distribuzione sul territorio degli apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, del testo unico di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni, al fine di identificare:

1) il numero e la tipologia dei singoli apparecchi presenti in ciascun esercizio commerciale, locale o, comunque, punto di offerta del gioco, nonché di quelli collocati in magazzini ovvero sottoposti a manutenzione straordinaria;

2) la titolarità di ciascun esercizio commerciale, locale o, comunque, punto di offerta del gioco;

3) la titolarità, il possesso ovvero la detenzione a qualsiasi titolo di ciascun apparecchio, nonché la data della sua installazione nell’esercizio commerciale, locale o punto di offerta del gioco; a tale ultimo riguardo, in assenza di dati univoci e concordanti, vale la presunzione assoluta, ai soli fini della ricognizione, che gli apparecchi siano stati installati nella data immediatamente anteriore a quella nella quale l’identificazione è effettuata;

4) la riferibilità di ciascun apparecchio alla rete del corrispondente concessionario per la raccolta del gioco;

b) conseguentemente, di identificare quali e quanti apparecchi risultino installati in ciascun esercizio commerciale, locale o punto di offerta del gioco in eccedenza rispetto ai parametri numerico-quantitativi già stabiliti a tale riguardo con decreti dirigenziali dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato;

c) di prevedere che ciascun concessionario fornisca all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, anche senza previa richiesta da parte della stessa, tutti i dati, i documenti e le informazioni utili ai fini della ricognizione;

d) di consentire a ciascun concessionario, nonché a ciascun soggetto dallo stesso legittimamente incaricato nell’ambito dell’organizzazione della rete di raccolta del gioco, di mantenere installati negli esercizi commerciali, nei locali ovvero nei punti di offerta del gioco gli apparecchi che risultano in eccedenza, ai sensi della lettera b), previo pagamento, fino alla data di adozione del decreto di cui alla lettera g), di una somma mensile pari a euro 300, dovuta solidalmente dai soggetti sopra indicati per ciascuno degli apparecchi di cui al comma 6 dell’articolo 110 del testo unico di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni;

e) di irrogare ai concessionari, che non forniscano i dati, i documenti e le informazioni di cui alla lettera c), una sanzione amministrativa pecuniaria, per ogni mancata comunicazione, non inferiore nel minimo a euro 500 e non superiore nel massimo a euro 1.500, per la quale non è ammesso quanto previsto dall’articolo 16 della legge 24 novembre 1981, n. 689, e successive modificazioni;

f) di ripartire fra tutti i concessionari per la raccolta del gioco attraverso apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, del testo unico di cui al reg
io decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni, in proporzione percentuale al numero di apparecchi che agli stessi risultano formalmente riferibili in relazione al numero dei nulla osta rilasciati, il pagamento delle somme di cui alla lettera d) per gli apparecchi che, all’esito della ricognizione, risultano in eccedenza ma non riferibili a un singolo concessionario; di prevedere, fermo restando quanto disposto dagli articoli 39 e seguenti del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, e successive modificazioni, e dall’articolo 110, comma 9, del testo unico di cui al regio decreto n. 773 del 1931, e successive modificazioni, il pagamento delle somme di cui alla lettera d), anche per gli apparecchi non muniti del nulla osta, da parte dei soggetti responsabili dell’installazione degli apparecchi medesimi;

g) di pervenire all’adozione di un nuovo decreto direttoriale dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato recante la determinazione dei parametri numerico-quantitativi per l’installazione e l’attivazione in ciascun esercizio commerciale, locale o punto di offerta del gioco, degli apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, del testo unico di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni, nel rispetto dei seguenti criteri:

1) tipologia di locali in relazione all’esclusività dell’attività di gioco esercitata;

2) estensione della superficie;

h) di verificare che ciascun concessionario interessato disponga conseguentemente la rimozione degli apparecchi che risultano in eccedenza rispetto ai nuovi parametri di cui alla lettera g), in funzione altresì delle date di installazione dei medesimi apparecchi, di cui alla lettera a), numero 3);

i) di irrogare ai concessionari, ai proprietari di apparecchi e ai titolari degli esercizi, dei locali o, comunque, dei punti di offerta del gioco, singolarmente in relazione alle accertate responsabilità, una sanzione amministrativa pecuniaria di importo mensile pari a euro 300 per ciascuno degli apparecchi installati in eccedenza rispetto ai limiti previsti dal decreto direttoriale di cui alla lettera g) fino alla data di effettiva rimozione degli apparecchi in eccedenza, che deve essere effettuata entro tre mesi dalla data di efficacia del predetto decreto;

l) di procedere, trascorso il termine di cui alla lettera i), alla rimozione forzata degli apparecchi con oneri a carico dei soggetti responsabili, nei confronti dei quali è irrogata altresì una sanzione amministrativa pecuniaria fino a euro 1.000 per ciascun apparecchio.

Il comma 81 prevede, “al fine di un più efficace contrasto del gioco illecito e dell’evasione fiscale”, un programma straordinario di almeno trentamila controlli in materia di giochi pubblici da parte dell’AAMS, avvalendosi della collaborazione della SIAE e della Guardia di finanza, con particolare riferimento al “gioco on line”, alle “scommesse” ed al “gioco praticato attraverso apparecchi da intrattenimento e divertimento”.

In relazione agli apparecchi da divertimento ed intrattenimento di cui all’art. 110 Tulps, il legislatore ha costruito un “cronoprogramma” finalizzato, da un lato, a consentire la progressiva rimozione degli apparecchi collocati in “sovrannumero” presso gli esercizi ed i punti di offerta del gioco pubblico, e, dall’altro, a conferire un maggior grado di effettività alla disciplina amministrativa del cd. “contingentamento”.

In particolare, la norma in commento stabilisce che tale “cronoprogramma” debba articolarsi nelle seguenti fasi:

i) ricognizione sul territorio e censimento, tramite la banca dati prevista dall’art. 22 legge n. 289 del 2002 degli apparecchi da intrattenimento e divertimento presenti in qualunque pubblico esercizio o esercizio commerciale o punto di offerta del gioco – ivi compresi quelli collocati in magazzini e/o sottoposti ad operazioni di manutenzione straordinaria –, al fine di identificarne il numero, la tipologia ed i rispettivi titolari (proprietari, poss
essori e detentori)¹;

ii) obbligo per i concessionari, anche in assenza di apposita richiesta, di trasmettere all’AAMS “tutti i dati, i documenti e le informazioni utili”, sotto comminatoria di sanzioni amministrative pecuniarie, per ciascuna “mancata comunicazione”, da € 500,00 ad € 1500,00, non estinguibili mediante pagamento in misura ridotta ai sensi dell’art. 16 legge n. 689 del 1981;

iii) identificazione del numero e della tipologia delle infrazioni all’attuale disciplina amministrativa del cd. “contingentamento”, contenuta nel decreto interdirigenziale del 27 ottobre 2003, recante la “determinazione del numero massimo di apparecchi e congegni di cui all’art. 110, commi 6 e 7, lettera b) del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (t.u.l.p.s.) che possono essere installati presso esercizi pubblici, circoli privati e punti di raccolta di altri giochi autorizzati” e nel decreto direttoriale AAMS 18 gennaio 2007, avente ad oggetto “l’individuazione del numero massimo di apparecchi da intrattenimento di cui all’art. 110, commi 6 e 7, del t.u.l.p.s., che possono essere installati per la raccolta del gioco presso punti di vendita aventi come attività principale la commercializzazione dei prodotti di gioco pubblici e prescrizioni da osservare ai fini dell’installazione”²;

iv) facoltà per i soggetti concessionari e/o per i loro incaricati di mantenere installati gli apparecchi da gioco di cui al comma 6 dell’art. 110 Tulps nelle more della definizione della nuova disciplina del cd. “contingentamento” (“fino alla data di adozione del decreto” di cui si dirà al successivo punto vii), corrispondendo, in solido tra loro, la somma di € 300,00 mensili per ciascuno degli apparecchi medesimi;

v) ripartizione fra tutti i concessionari per la raccolta del gioco attraverso apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6 Tulps, in proporzione percentuale al numero di apparecchi che agli stessi risultano formalmente riferibili in relazione al numero dei nulla osta rilasciati, il pagamento di detta somma mensile, che, all’esito della ricognizione, risultino “in eccedenza ma non riferibili a un singolo concessionario”;

vi) ferme restando le sanzioni amministrative previste dal comma 9 dell’art. 110 Tulps e quelle amministrative tributarie di cui al d.l. n. 269 del 2003, convertito nella legge n. 326 del 2003, e s.m.i., previsione dell’obbligo del versamento, a carico dei “responsabili dell’installazione”, della somma di € 300,00 mensili per ciascun apparecchio anche relativamente agli apparecchi da gioco non muniti di nulla osta di distribuzione o per la messa in esercizio rilasciati dall’AAMS;

vii) adozione della nuova disciplina del cd. “contingentamento” mediante decreto direttoriale dell’AAMS di determinazione dei parametri numerico – quantitativi per l’installazione e l’attivazione in ciascun esercizio commerciale, locale o punto vendita degli apparecchi da gioco di cui all’art. 110, comma 6 Tulps, considerando la “tipologia dei locali in relazione all’esclusività dell’attività di gioco esercitata” nonché l’”estensione della superficie”³;

viii) a seguito dell’espletamento delle previste verifiche, applicazione nei confronti dei “concessionari”, dei “proprietari degli apparecchi” e dei “titolari degli esercizi, dei locali o, comunque, dei punti di offerta del gioco”, “singolarmente in relazione alle accertate responsabilità”, della sanzione amministrativa pecuniaria di importo mensile pari ad € 300,00 per ciascuno degli apparecchi installati in eccedenza rispetto ai limiti previsti dal nuovo decreto direttoriale fino alla data di effettiva rimozione dei medesimi;

ix) trascorso il termine di tre mesi dalla “data di efficacia” del nuovo decreto direttoriale AAMS sul cd. “contingentamento”, rimozione forzata degli apparecchi da gioco con oneri a carico dei soggetti responsabili e contestuale applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria fino ad € 1.000,00 per ciascun apparecchio.

Anche a voler prescindere dalla tecnica di normazione in concreto utilizzata (“il programma dei controlli ha l’obiettivo […]”), non poche sono le perplessità che rischia di suscitare la disciplina recata dalla norma in commento.

Non si comprende, anzitutto, quale sia la natura della prevista somma di € 300,00 mensili che gli operatori (concessionari e soggetti da questi “legittimamente incaricati”) dovrebbero versare – non si comprende se all’AAMS ovvero ad altra autorità – per potersi avvalere della “facoltà” di mantenere installati presso gli esercizi gli apparecchi risultanti in soprannumero a seguito dell’espletamento dei previsti controlli, né quali dovrebbero essere le conseguenze del mancato pagamento della stessa, ove si consideri, tra l’altro, che la misura della “rimozione forzata” è espressamente riservata dalla legge alla fase successiva all’emanazione del nuovo decreto sul cd. “contingentamento”.

Si pone, altresì, il problema di coordinamento tra la nuova disciplina e quella prevista dagli artt. 17-bis⁴. e ss. Tulps, dal momento che, com’è noto, la violazione alla disciplina del numero massimo di apparecchi da gioco installabili presso gli esercizi si traduce anzitutto in una violazione dei limiti e delle prescrizioni delle autorizzazioni e licenze rilasciate ai sensi dell’art. 86 Tulps

Viene pertanto da chiedersi se, nel corso della fase transitoria che dovrebbe precedere il nuovo decreto direttoriale sul cd. “contingentamento”, potrà essere ugualmente ordinata nei confronti dei titolari degli esercizi la rimozione degli apparecchi in sovrannumero ai sensi dell’art. 17-ter, comma 3 Tulps pur in presenza dell’effettuato pagamento della somma di € 300,00 da parte dei concessionari e/o dei soggetti da questi “legittimamente incaricati”⁵.

Altrettanti dubbi rischia di suscitare la comminatoria automatica, a carico dei soggetti responsabili, delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dalla legge di stabilità, quasi che le stesse non dovessero trovare applicazione attraverso l’ordinario procedimento amministrativo previsto dalla legge n. 689 del 1981.

In ogni caso, non trattandosi di violazioni alla disciplina amministrativa attuativa dei commi 6 e 7 ma delle “prescrizioni tecniche ed amministrative vigenti” di cui al comma 3 dell’art. 110 Tulps, non potrà farsi coincidere l’autorità competente a ricevere il rapporto con il direttore dell’ufficio regionale dell’AAMS ai sensi del comma 9-ter del medesimo art. 110, in quanto quest’ultimo risulta competente ex lege ad emettere ordinanza ingiunzione per le sole “violazioni previste dal comma 9”.